宁夏回族自治区银川市人大常委会


银川市人民代表大会常务委员会司法案件监督条例


（2003年8月29日银川市第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 2003年11月14日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第六次会议批准 2003年11月19日银川市人民代表大会常务委员会公告公布 自2004年1月1日起施行）



第一条 为了规范和加强我市各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件的监督，保证宪法、法律、法规的适用和执行，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于对审判机关、检察机关办理案件实施监督的规定》等法律、法规的规定，结合我市实际，制定本条例。

第二条 本条例所指司法机关，是指本市各级人民法院、人民检察院和行使部分司法职权的公安机关（以下统称司法机关）。

第三条 市各级人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）对司法案件监督，以事实为依据，以法律为准绳，坚持集体行使职权，不直接处理案件的原则。

第四条 市人大常委会对本级司法机关办理的案件实施监督，县（市、区）司法机关办理的案件由其同级人大常委会依法监督，或者责成本级司法机关依照法律规定处理。

县（市、区）人大常委会作出的《案件监督书》报市人大常委会备案。

第五条 人大常委会主任会议负责人大常委会实施司法案件监督的重要工作。人大常委会内务司法（法制）工作机构是实施司法案件监督的承办机构。

第六条 人大常委会司法案件监督的范围是：

（一）已经发生法律效力，但在认定事实或者适用法律上有错误或者不当的案件；

（二）应当由司法机关办理而不办理、执行而不执行或者越权办理的案件；

（三）司法机关应当立案而不立案或者不应立案而立案的案件；

（四）司法机关及其工作人员违法办理的案件；

（五）人大常委会认为应当监督的其它案件。

第七条 人大常委会司法案件监督的来源是：

（一）公民、法人或者其他组织向人大常委会提出申诉、控告、检举的案件；

（二）人大常委会组织的视察、执法检查和评议中认为需要监督的案件；

（三）上级人大常委会转办或者下级人大常委会书面提请监督的案件；

（四）其他地方同级人大常委会、其他国家机关、人民团体商请监督的案件；

（五）司法机关反映或者要求监督的案件。

第八条 人大常委会重点监督的司法案件是：

（一）在本辖区有重大影响的案件；

（二）人大代表或者群众反映强烈的案件；

（三）人民代表大会及其常委会选举或者任命的人员违法犯罪的案件；

（四）司法机关工作人员或者县处级以上国家工作人员违法犯罪的案件；

（五）对大中型企业有重大影响的案件。

第九条 司法机关办理的下列司法案件应当报同级人大常委会备案：

（一）检察机关立案后又撤销的案件、不批准逮捕的案件、不起诉的案件和抗诉的案件；

（二）审判机关判决无罪的案件。

第十条 人大常委会实施司法案件监督的承办机构受理的案件，经过审查后作以下处理：

（一）转交司法机关办理，并可以要求限期报告办理结果；

（二）听取司法机关对案件办理情况的汇报；

（三）向司法机关工作人员了解案情或者调阅案件卷宗及相关资料，旁听案件的审理；

（四）邀请有关专家对案件有关问题进行咨询，与司法机关协调、沟通；

（五）向司法机关发出《监督建议书》；

（六）提请人大常委会主任会议讨论。

第十一条 人大常委会主任会议对提请讨论的监督案件，根据情况，作以下处理：

（一）听取承办机构对案件监督工作情况的报告，提出处理意见；

（二）听取司法机关对案件办理情况的专题汇报，提出意见或者建议；

（三）组织调查组调查；

（四）向司法机关提出对案件监督意见或者建议，责成司法机关限期办理并报告结果；

（五）提请人大常委会会议审议。

第十二条 人大常委会对提请审议的监督案件，根据情况，作以下处理：

（一）对提请审议的案件审议后作出决定，责成司法机关报告案件办理情况；

（二）组织特定问题调查委员会进行调查；

（三）发出《案件监督书》。

在人大常委会会议期间，对司法机关依法提出质询案。

第十三条 人大常委会实施司法案件监督的承办机构应向人大常委会、常委会主任会议报告案件监督工作情况。

人大常委会实施司法案件监督的承办机构对监督案件提出的监督意见和建议，应经集体研究形成。

人大常委会及其主任会议组织的对监督案件的调查，应当有常委会组成人员参加。

人大常委会实施司法案件监督的承办机构的工作人员和参加调查的人员，与监督的案件有利害关系的应当回避。

第十四条 司法机关应当配合人大常委会承办司法案件监督机构的工作，对被监督的案件提供必要的材料并说明情况。

司法机关对监督建议、意见有异议的，应当自收到监督建议、意见之日起，十五日内向发出机构提出书面意见。

人大常委会交由司法机关办理的案件，司法机关在限期内不能办理完毕的，应当向人大常委会书面报告。

第十五条 人大常委会监督的案件，司法机关及其工作人员不得有下列行为：

（一）不按要求时限报告案件办理结果；

（二）应当备案而拒不备案；

（三）提供虚假材料，作不实报告或者隐匿、毁灭、篡改有关材料；

（四）不执行人大常委会的决定、决议或《案件监督书》；

（五）阻碍、干扰人大常委会工作人员执行职务，或者在人大常委会工作人员执行职务时设置障碍，故意拖延、推诿；

（六）对有关人员进行打击报复。

第十六条 司法机关及其工作人员有第十五条所列行为之一的，人大常委会可视情节分别作出以下处理：

（一）责成司法机关负责人作出书面检查，限期改正；

（二）责成司法机关追究有关人员的责任，给予适当处分；

（三）对人大常委会任命的人员，依法免去或者撤销其职务；

（四）对人民代表大会选举产生的人员依法提出罢免案。

第十七条 人大常委会在司法案件监督中发现司法机关工作人员在办案中有违法行为的，应当责成有关司法机关予以查处。司法机关应当将处理结果报人大常委会备案。

第十八条 人大常委会实施司法案件监督的有关人员，应当依法履行职责，有以权谋私、徇私枉法行为，尚不构成犯罪的，由其主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条 本条例自2004年1月1日起施行。


我国刑事诉讼检察监督在实施过程中存在的问题及对策

江西省吉水县人民法院 周顺保


多年来，我国检察机关在刑事诉讼监督方面做了大量的工作，成果有目共睹；尤其在修改后的刑事诉讼法对检察监督职能有所加强后，监督实效有了较大提高，突出表现在立案监督从无到有。但是，由于司法体制不顺畅，立法及司法解释不完善以及检察机关自身在监督工作中的具体操作程序上不健全等原因，导致我国的刑事诉讼检察监督在实施过程中问题重重，其作用的发挥不尽人意。表现在：
（一）监督范围有漏洞。如：检察立案监督仅限于对公安机关应当立案而不与予立案的案件，对公安机关立案后予以撤销的案件及立案活动过程的监督未作规定，也未将法院管辖的自诉案件纳入其中；检察侦查监督方面，公安机关除逮捕犯罪嫌疑人须经检察机关批准外，其它强制性侦查手段，如勘验、检查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住及拘留等，均自行决定及执行，缺乏监督；检察审判监督方面，二审法院书面审理的案件由于不开庭，目前仍是检察审判监督的“真空”地带；此外，刑事诉讼法未将在我国生效的国际法中的刑事司法标准的执行情况列入检察监督的内容，导致国际法高于国内法的效力难以体现。
（二）监督介入的时间不明确。这主要存在于事后检察监督中。如：法律规定公安机关变更逮捕措施顺“通知”原批准的检察机关，却未规定“通知”的期限，导致公安机关拖延“通知”情况严重，相应致使检察机关介入监督难以及时。法律未规定法院将判决书、裁定书送达检察机关接受监督的期限及对按审判监督程序提出抗诉案件的审理期限，不利于检察机关的监督。类似的情况在刑罚交付执行的监督中表现更明显，原因在于立法及司法解释对刑罚交付执行的期限规定含糊甚至有遗漏、脱节现象。表现在：最高法司法解释仅规定法院将判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役的罪犯，在判决、裁定生效后，“及时”送达公安机关交付监狱执行，对宣告缓刑、监外执行、剥夺政治权利等刑罚的交付执行期限只字未提。另外，此处的“及时”似过于抽象；而公安部《关于公安机关办理刑事案件程序规定》仅规定公安机关在接到人民法院判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期限徒刑的判决书、裁定书、执行通知书后，应当在一个月以内将罪犯送交监狱执行，却对拘役、宣告缓刑、监外执行、剥夺政治权利等刑罚的交付执行期限未作规定。
（三）监督途径偏简单。如：检察侦查监督的途径主要是书面审查公安机关移送的案卷材料，而侦查活动违法的情况却很难想象能被公安机关侦查人员自行记载在案卷中；检察机关虽可参与公安机关的复验、复查，但却局限于检察机关要求复验、复查的案件。
（四）监督手段不力。刑事诉讼法将检察监督手段主要规定在“一般建议”与“通知纠正”的水平上；在检察机关建议或书面违法纠正通知被置之不理时，检察机关该采取的进一步监督手段却法无明文规定。
（五）监督工作的内部操作程序不健全。如：检察立案监督由检察机关内部的控申和批捕部门共同负责，这种职能上的交叉往往导致工作扯皮；检察机关“提前介入”的侦查形式因缺乏具体的配套程序规定，导致一些“提前介入”的检察人员忽视或怠于行使自身的监督职责，反而变成了侦查人员；尽管人民法院组织法第11条第三款规定了检察院检察长有权列席本级法院召开的审判委员会，并可在会议上发表意见，但这项法定检察审判监督权在很多地区形同虚设；检察机关虽建立了备案审查制度，却缺乏系统性且受重视不够，突出表现在对刑罚执行机关报送的文书审查不严，执行监督不力，直至发生一些在社会上执行刑罚的罪犯脱管失控、甚至重新犯罪才被发觉的现象。此外，检察机关自身监督意识不强、监督不到位以及地方行政干预等因素也在一定程度上影响了刑事诉讼检察监督的有效实施。
二、完善我国刑事诉讼检察监督的对策
（一）改革现有司法体制
1、实行“以条为主”的领导体制，建立完备的人、财、物保障机制。目前，检察机关实行的是双重领导：业务上由上级检察院领导，人员配备、经费由地方管，这使检察机关实质上受制于地方行政权力。为保证检察机关独立行使法律监督权，不受地方行政干预，必须实行上级检察院领导为主、地方权力机关监督为辅的“以条为主”的领导体制。为此须采取两点措施：一是在经费问题上，由中央财政统筹解决；二是在检察员任免制度上，改变地方检察院检察员一律报本级人大任免的做法，即仅仅保留检察长报人大任免制度，其他检察员实行全国统一考试和录用制度并由上级检察院任免，且地方检察院检察长报人大任免程序改由“上级检察院于取得同级党委同意后提出，由下级人大选举，再报上级检察院提请本级人大常委会批准”。
将检察机关的自侦部门分离出去，仅保留检察机关有限的立案、侦查权。具体做法是：将检察机关的反贪、法纪两自侦部门与行政纪检、监察部门合并，组建国家廉政机关，作为查处国家工作人员职务违法、犯罪的专门机关。检察机关对其行使监督权。保留检察机关有限的立案、侦查权，主要适用于以下两种情形：（1）侦查机关超过一定期限置之不理检察机关要求其立案的监督意见时，作为立案监督的最后手段，检察机关可以直接立案侦查；（2）对侦查机关、审判机关、刑罚执行机关进行检察监督的过程中，发现其执法人员有刑讯逼供、徇私枉法、徇私舞弊等犯罪行为，作为司法监督的手段，可以要求廉政机关立案侦查，廉政机关应当立案侦查；如犯罪嫌疑人为廉政机关工作人员，则检察机关也可以直接立案侦查。这样做的好处是：既解决了检察机关自侦案件缺乏监督的弊端，又加强了检察机关的监督职能。
3、将检察机关公诉职能分离给侦查机关行使，侦查机关可改称侦控机关；保留检察机关审查起诉职能，并在检察机关内部增设审判监督部门。此构想的理由是：（1）审查起诉与提起公诉是有联系但却可分的两个程序；（2）分离出检察机关的公诉职能，可以解决检察机关庭审中既当公诉人又当监督者（类似于既当运动员又当裁判员）的冲突身份，又可使检察机关集中精力且不偏不倚的履行监督；（3）保留检察机关审查起诉职能，是因为审查起诉程序是介于侦查与审判之间并与侦查和审判并列的独立的诉讼阶段，是侦查监督和侦查补正的法律程序，是防止不当起诉和审判的过滤程序，故而是检察监督必不可少的途径与手段；（4）同属侦控机关的侦查部门与公诉部门较易协调关系，可以避免目前检察机关与公安机关就补充侦查等问题发生的摩擦；且有利于侦查部门从公诉的角度侦查，从而提高侦查与公诉的质量；（5）对检察机关司法机关性质的异议也迎刃而解，因为目前持“检察机关非司法机关”的观战的关键论据有两点：一是检察机关的提起公诉权为请求权，非终结性的司法裁判权；二是检察机关的出庭公诉职权为主动追诉权，不具司法权的中立性。此构想的具体做法是：侦控机关的侦查部门在案件侦查终结后，拟做起诉准备的，将案件移送检察机关审查起诉部门审查。检察机关的审查类似西方国家的“预审”的功能，即只审查两项内容：一是立案侦查活动的合法性，二是有无不当起诉。对于有违法情形的，检察机关及时纠正；对于有不当起诉的（即刑事诉讼法第15条、第140第第4款、第142条第2款规定的情形），检察机关作出不起诉决定。如无此两种情形，检察机关应及时将案件移送侦控机关的公诉部门，由其作公诉的准备及出庭工作。侦控机关的侦查部门如不服检察机关的不起诉决定，可以申请复议、复核。此外，检察机关出庭担任审判监督活动的检察人员，不再由审查起诉部门的人员担任，而由审判监督部门的人员担任，以免“先入为主”，影响监督的公正性。
（二）完善立法及司法解释
1、补充刑事诉讼法及司法解释中关于刑事诉讼检察监督方面的缺漏条款。如：扩大立案监督范围，将立案活动、立案后撤销的案件、以及法院的自诉案件纳入其中；明确检察机关“提前介入”的范围、方式、程序、原则等；借鉴其他国家对强制性处分采取令状主义的经验，结合我国实际，规定侦查机关在采取搜查、扣押等涉及公民基本人权的侦查行为时，除紧急情况外，应事先取得检察机关签发的许可证，明确检察机关对二审书面审理案件的监督方式及程序等问题；明确被监督机关将诉讼文书送达检察机关接受监督的期限、法院审理检察机关按审判监督程序抗诉案件的期限，以及刑罚交付执行的期限；具体规定对罪犯假释、监外执行、宣告缓刑执行等在社会上执行刑罚活动的监督方式与程序等问题；明确检察机关有权对在刑事诉讼中涉及到的国际刑事司法标准的执行情况实施监督；等待。
2、从立法上明确刑事诉讼检察监督的法律后果，包括：（1）检察机关在发出具有法律效力的监督文书后，被监督机关和人员必须执行，并应在规定期限内将执行情况书面报告检察机关；如有异议，应在法定期限内提起复议、复核程序。（2）检察机关在纠正违法过程中，认为对被监督机关或人员应给予行政处分或处罚的，有权建议有关机关给予处分或处罚，有关机关应当及时作出决定并将处理决定报送检察机关。（3）从立法上赋予检察机关作为监督手段的有限立案侦查权，也是确保监督效果的措施之一。
3、为制定统一的《检察监督法》作充分的立法准备工作。制定统一的包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼检察监督的《检察监督法》极具必要性，但此项立法的艰巨性也不可忽视。除必须进行大量的调查研究等工作外，还必须从立法上做好分步及试点的准备工作。具体可分三步走：（1）完善现有的有关检察监督的法律。如《人民检察院组织法》。“该法仅有28条，前10条为总则，中间9条是程序规定（均已失效），后9条为机构设置和人员任免（一些条文也已失效）”，故急需修改。（2）制定切实可行的有着检察监督的实施细则。如制定《检察官法实施细则》，《检察立案监督工作细则》、《检察侦查监督工作细则》、《检察审判监督工作细则》、《检察执行监督工作细则》、《检察机关建议监督处分与处罚细则》等。（3）在总结前述法律或细则在实践中具体实施情况及征求学者的广泛意见的基础上，由全国人大制定统一的《检察监督法》，明确检察机关法律监督机关的性质，检察监督的原则、意义，检察监督的内容、程序及保障性规定等等。
（三）健全检察监督工作的具体操作程序
1、建立量化考核与目标管理制度
将每个诉讼环节的监督任务细化、量化成各个分项，明确每个检察人员的基本监督任务标准；超过标准的加分，低于标准的减分；对每一检察人员年终进行目标考核，考核结果公布并与奖金、评优、晋升挂钩。从而督促检察人员充分利用法律监督职权，积极主动地履行监督职责。
2、建立同步监督与跟踪监督制度
除涉及国家秘诀的案件外，检察机关可派驻检察人员对诉讼各环节进行现场同步监督。此外，检察机关对所采取的监督活动的执行情况，须分派专门的检察人员实行跟踪监督。这样做可以克服监督不力及监督不到位的弊端。
3、建立簿卡登记与归口管理制度
检察机关各部门对来自各种途径的、非本部门业务范围内的监督活动的信息，应及时制作信息登记卡，移送控申部门审查；控申部门经初审认为需要监督的，交分管业务部门处理。此外，检察机关各部门对所实施监督活动的情况须详细记载并制作书面材料一式二份，一份留本部门，一份移送本机关档案管理部门存档；档案管理部门在每案终结后，以案件为单位，将所有监督材料整理、装订成簿。从而在检察机关内部形成协调、连贯的监督体系。
4、完善备案审查与请示汇报制度
检察机关对被监督机关报送审查或备案的诉讼文书，应由专人在规定期限内审查并写出书面处理意见；如需监督，应及时报科（处）长审核或提请检察长、检察委员会讨论决定。在监督工作中，对有疑问或重大问题等，及时向上级检察院请示汇报，以取得上级检察院对监督工作的指导和支持；须变更上级检察院批准的强制措施的，应报上级检察院批准；本院作出的不批捕、不起诉、抗诉等决定须及时将书面材料报上级院备案，上级院有权提出指导和纠正意见，下级院必须遵照执行。
此外为防止刑事诉讼检察监督权的滥用和怠用，必须同时设立相应的控权与限权的制约保障机制。如包括：（1）强化上级院对下级院的监督。从检察一体化原则出发，赋予上级检察院对下级检察员监督指挥权、任免惩戒权等，以加强上级院的纵向监督力度。（2）强化社会监督。检察机关须在一定范围内公开监督活动以公开促公正。其中，检察人员尤其须认真听取当事人的监督意见，耐心向当事人说明监督情况和不监督理由；否则，当事人有权申请上级检察机关对该检察人员进行指挥监督。（3）强化人大监督。从立法上完善人大个案监督的范围、方式与程序，完善的宗旨是，既要保证检察监督权的独立行使，又要防止其滥用或怠用。（4）建立全国统一的检察机关诉讼监督的错案追究制度。建议最高检察院制定司法解释，明确错案的标准、错案的责任主体及须承担的责任等问题。（5）对检察人员实施诉讼监督活动中的违法、犯罪行为，国家廉政机关有权依法定程序查办等等。