宁夏回族自治区银川市人民政府


银川市直管公房管理办法

（1992年7月13日市人民政府令第40号发布 根据2012年2月7日《银川市人民政府政府关于修改部分政府规章的决定》修改）


第一章　总则

第一条　为了加强直管公房的管理，充分发挥其使用效益，保护国家和承租人的合法权益，推进住房制度改革，根据国家有关法律、法规，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条　银川市住房保障局（以下简称住房保障部门）是市人民政府行使房地产行政管理和组织住宅建设的职能部门，对直管公房行命名经营管理的各项职权。住房保障中心是市住房保障局的派出机构。

第三条　直管公房系国有财产，其所有权和经营权受法律保护，任何单位和个人不得利用直管公房从事非法活动或牟取非法收入。

第四条　凡租用直管公房的单位或个人，均应遵守本办法。

第二章　租赁管理

第五条　《租赁合同》是承租人使用直管公房的合法凭证。租赁直管居民住宅，承租人必须在取得市住房保障部门签发的《住房迁入证》后十日内与住房保障中心签订《租赁契约》；租用生产营业用房和办公用房，承租人可直接与住房保障部门或住房保障中心签订《租赁合同》。

任何单位和个人在未办理合法租赁手续之前，不得以任何借口占用直管公房。

第六条　未经市住房保障部门批准，承租人不得改变房屋用途。确需要改变房屋用途的，必须经市住房保障部门同意，并重新签订《租赁契约》或《租赁合同》。

第七条　承租人有下列行为之一者，市住房保障部门有权解除《租赁契约》或《租赁合同》，并收回房屋：

(一)擅自转租、转让、转借或变相买卖直管公房的；

(二)连续闲置三个月以上，且它处另有住房的；

(三)住房连续拖欠房租六个月以上；生产、营业办公用房连续拖欠房租二个月以下的；

(四)未经房管部门同意，擅自调整或对换直管公房的。

第八条　承租人户口迁出本市、工作调往外地或亡故的，家庭其他成员可领受承租资格，但须在二个月内办理承租人变更手续。无人或无需领受承租资格的，房屋由市住房保障部门收回。

第九条　因城市建设需要拆迁直管公房，必须按照有关规定办理。在房屋拆迁的同时，自然终止原租赁关系，回迁安置后另行签订新的《租赁契约》或《租赁合同》。

第十条　住房保证金是城市住房基金。在给拆迁户和其他用户安置新建楼房时，房管部门应按规定收取住房保证金。

第三章　调配管理

第十一条　凡需要调换房屋，必须经市住房保障部门批准，按照房屋互换的有关规定办理手续，并重新签订《租赁合同》。

第十二条　腾退出的旧直管公房实行补偿分配。分配的对象主要是无房户和住房特困户。

第四章　租金管理

第十三条　承租人必须按月交清房租。逾期不交纳者，按月租金额百分之十加收滞纳金。

因房屋结构和设施条件改变，应按规定调整租金标准。

第十四条　严格执行国家规定的住房标准。对超标准住房的，其超出面积按政策规定加收租金。

第十五条　根据国家的有关政策规定，由市住房保障部门会同市物价部门调整直管公房的租金标准和计租方式。调租后，直管公房的承租人和被承租人应重新签订《租赁契约》或《租赁合同》。

第五章　使用管理

第十六条　承租人必须爱护房屋及其附属设施。有下列情况之一者，市住房保障部门应追究承租人或直接责任人的责任：

(一)擅自拆改墙体、掏门、开窗等破坏房屋结构的；

(二)存放易燃、易爆物品酿成事故，造成房屋损坏的；

(三)在住宅内私自安装生产动力设备，影响房屋使用寿命的；

(四)在住宅楼板或阳台上超负荷堆放重物的；

(五)因使用不当或私自改装，造成上水跑漏、下水管道堵塞、电路烧损等影响正常使用或污染环境卫生的。

第十七条　严禁在新建小区和公房院落内搭建违章建筑物。

第六章　维修管理

第十八条　市住房保障部门应根据房屋状况和资金情况，有计划地进行房屋维修养护，市住房保障部门应给予适当的经济补偿。

房屋维修实行大修不过月，中修不过旬，小修不过周，零星维修随叫随到的服务原则。

第十九条　在正常情况下，如房屋发生意外倒塌事故，给住房造成损失，市住房保障部门应给予适当的经济补偿。

第二十条　经市住房保障部门鉴定为危险房屋不能继续使用时，应及时通知承租人暂行迁出，以便尽快维修。如承租人接到通知后，不及时迁出，所造成的一切损失由承租人负责。

第二十一条　房屋维修项目由住房保障部门按照国家有关规定确定，承租人应予积极配合。对于影响施工的违章建筑或临时性建筑物，由承租人自行拆除，不得以任何借口阻碍施工。

第二十二条　住房保障部门应积极采取“公修私助”、“私修公助”和“单位资助”等形式维修直管公房，以改善住房的居住条件，但维修后的产权不变，租赁关系不变。

对房屋产权交叉的毗连房屋公用部分的维修，应按面积合理分担维修费用，不得互相推诿。

第七章　罚则

第二十三条　违反本办法第五条规定，非法强占直管公房的，由市住房保障部门责令限期搬出；逾期拒不搬出的，申请人民法院强制执行。

第二十四条　违反本办法第六条规定，擅自改变房屋用途的，市住房保障部门可停止其承租权，并可处以直接责任者50至100元罚款。

第二十五条　违反本办法第七条第(一)项规定的，市住房保障部门可没收其非法收入，并处以相当于非法收入一至三倍的罚款。

第二十六条　违反本办法第十六条、第十七条规定的，市住房保障部门除责令其恢复原状，赔偿损失外，并可视其情节轻重，处以50元至200元罚款。

第二十七条　对经鉴定确认的危险房屋，住房保障部门不及时进行维修而造成事故的，应依照国家建设部《城市危险房屋管理规定》第二十三条、第二十六条之规定，由市住房保障部门承担法律责任。

第二十八条　因市住房保障部门工作失职或失误造成事故或损失的，应依照国家建设部《城市危险房屋管理规定》第二十五条、第二十六条之规定，由市房管部门承担法律责任。

第二十九条　对阻碍市住房保障部门工作人员依法执行公务或辱骂、乱打房管人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十条　当事人对行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议法》的有关规定申请复议，或直接向人民法院起诉；对逾期不申请复议或未向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行

第三十一条　对于工作不负责任、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的房管人员，由其所在单位或其上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第八章　附则

第三十二条　依据本办法执行的罚款，一律上交财政。

第三十三条　本办法自发布之日起施行。

第三十四条　单位自管房以及永宁、贺兰两县的直管公房可参照本办法执行。


　　摘要: 裁量基准作为行政自制的利器，旨在实现行政法规范的具体化，防止行政裁量权的滥用。作为解释性行政规则的裁量基准，其性质并不是法，但对行政机关与公务员具有拘束力，可作为行政执法的依据。为了保障个案正义之实现，行政执法者仍然可以根据具体情况依法超越裁量基准之限界。
关键词: 裁量基准 执法解释 行政规则 行政自制



裁量权作为行政权的核心，其运作规则及其监督，从来都是行政法学研究的中心任务。①各级行政机关相继推出各种裁量基准，以谋求行政裁量的正当化和理性化。裁量基准制度的兴起，已经成为我国行政改革的重要符号，并被视为公共行政领域的科学化、公正化的重要制度创新。裁量基准之制定，对于确保依法行政原则之推展，限制行政的恣意擅断，保证平等与公正，进而保障人民权益，提高行政效能，增进人民对于行政之信赖，乃至现代法治政府的建立与完善，均具有重要的现实意义。
各地政府纷纷制定行政裁量基准，这是一个值得关注和研究的重大现实问题。随着五花八门的裁量基准如雨后春笋般的涌现出来，作为法律学人，我们不禁要问：裁量基准的性质若何？究竟属于指导性行政规则？还是解释性行政规则？如果是解释性规则，则具有拘束力，但过于狭窄的裁量范围有如戴着脚镣跳舞，又怎能实现个案正义？若为指导性规则，因为没有强制约束力，是否有制定的必要？因此，有必要对其法律性质作具体而深入的分析与探讨，以裨益于法治行政的实施与推展。

　　一、裁量基准：“法”，还是行政规则

所谓裁量基准，是指上级行政机关基于组织法上的监督权限，对于所属下级行政机关指明法律的解释或裁量判断的具体权限等指针，以期行政处理、操作事务的统一所发布的行政内部规则。裁量基准最常被使用在行政处罚之中，当然也存在于行政许可与行政给付中，多半以裁量基准的名称与形式出现。裁量基准以行政机关行使裁量权限为前提，行政机关行使裁量权之际可以视为“个案的立法者”。例如，对于公民的申请某项许可之案件，倘若事先公布具体明确的审查基准(裁量基准)，对于公民而言，不仅使其得以进行事前判断行政机关核准许可的可能性高低，在许可的可能性较低时，不至于造成申请人准备之徒劳，也能够节省行政机关处理此类申请所耗费的劳力时间与费用。

台湾行政法学界认为，行政实务上常见的裁罚参考表或处罚标准表，乃至于各种行使裁量权限的行政基准而言，既可能是具有法律授权的法规命令，也可能为行政规则。往往可从形式标准判断——如授权依据是否发布；或从实质标准判断——包括相对人、内容及法律效力。行政机关依法律授权订定的命令为法规命令，原则上具备外部法规范的拘束力。②当裁量基准具备法律授权的依据，法律授权目的、范围与内容亦属明确时，不论其规范内容涉及公民权利或仅限于纯粹行政内部事项，即可以认定为法规命令。③当裁量基准于形式上欠缺法律授权时，应进一步检视其规范内容是否直接涉及公民权利义务事项。如果裁量基准的内容并非规范行政内部事务，而是规范行使裁量权或给付的方式与标准，即难谓其对于公民权益不生影响。基于法律保留原则的考量，仍应以法规命令视之。

形式上不具备法律的授权，内容是行政机关为了补充裁量权所制定的裁量基准，即属行政规则。于此，裁量基准仍应以授权法律作为依附对象，当其依附的法律构成要件已经明确，在未逾越法律意旨的前提下，行政机关始得运用裁量基准针对法律应如何执行作具体的补充。④因此，并同形式与实质两项标准认定其法律属性，当裁量基准的法律授权依据、授权目的、范围与内容明确时，或其内容是规范行使裁罚权或给付的方式与标准时，应认定为法规命令。否则即是行政规则。

从大陆的情形来看，裁量基准在形式上多为规范性的行政文件。裁量基准一般只是对法律规范内容的阐述和确定，对立法意图的说明与强调，对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调，并没有独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，从行为性质上不能定性为行政立法，自然也不能构成《立法法》意义上的“法”。就我国的法治建设与语境情况来看，仅从制定主体与制定程序来看，裁量基准仍然不是《立法法》所认可的法律、法规与规章，而只能是一种行政规则。至于是否涉及公民的权利与义务，这是上位法授权执法的结果，而不是行政规则创制的原因。但是，诚如王锡锌教授所言，不论裁量基准以什么形式出现，从其实践效力来看，基准一旦制定颁布，便成为执法人员的重要依据，具有规范效力和适用效力。这种内部适用效力，又将进一步延伸至行政相对人，因而具有了外部效力。⑤故裁量基准不是法，但作为规范性文件权力来源于法的规定，仍然具有“软法”的性质。

二、裁量基准：解释性规则，抑或指导性规则

法律授权的意旨、内容与范围往往必须透过行政机关进一步的解释，才能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。唯法规之解释常极为复杂费事，此在解释不确定法律概念时尤其为然，基层行政人员未必能胜任。因此由上级机关制定解释法律、法规与规章之行政规则，阐明法规之疑义，使行政工作合理化，并统一法律之适用，以确保行政裁量的公正实施，防止违反平等对待与侵害相对人的正当期待。故解释性行政规则与裁量基准并不是处于截然两分的状态，恰恰相反，两者常常互相包容。

(一)实证材料之检索

裁量基准究竟有哪些类型？鉴于权利义务只能由法律明确授权才能予以限制，创制性行政规则自然可以排除。那么，除了解释性行政规则外，我国是否还有指导性行政规则？究竟属于解释性行政规则，还是指导性行政规则？由于裁量基准的法律属性不仅事关裁量基准的执行效果，而且对于依法行政之推展具有重要的现实意义。我们拟透过实证分析，厘清上述疑惑。

1.《丹东市国土资源局行政处罚自由裁量标准》⑥对案件办理程序规定非常具体：(1)监察支队对立案案件进行现场调查、取证，并写出案件调查报告，报法规监察处；(2)法规监察处依据调查报告和相关证据材料拟定处罚意见，报主管局长；(3)主管局长组织案件审理会，对5万元以下的处罚进行确定，对超出5万的处罚报主要领导或召开局务会研究决定。

2.自2008年11月1日起施行的《青岛市环境保护局行政处罚自由裁量权行使标准(试行)》⑦第十二条规定，市局法制机构应当定期通过行政执法案卷评查、重大行政执法行为备案等形式对行政处罚裁量基准制度实施情况进行检查，对行政处罚裁量权行使不当的，应当责令及时纠正。

3.2006年12月18日公布的《义乌市卫生局行政处罚自由裁量基准(试行)》⑧，规定了各卫生违法行为的处罚根据及范围。

4.《杭州市林业水利局行政处罚自由裁量基准》第14条规定，行使行政处罚自由裁量权的情况，纳入局依法行政年度考核。构成违法的，除依法承担法律责任外，由纪检监察机构追究执法过错责任。⑨

5.《福建省消防行政处罚自由裁量参考标准》(闽公消［2008］78号)，结合福建省公安消防工作实际，就《消防法》中处罚标准进行细化，供广大公安民警在工作中“参考”。但是该标准第十六条规定：依据本标准实施的罚款额度均不得超出《福建省消防条例》规定的罚款幅度的最低和最高限额，依法具有减轻或加重处罚情节的除外。该标准自下发之日起执行。⑩

6.《漳州市国家税务局税务违法案件行政处罚裁量指引(试行)》(漳国税发［2008］33号)也规定：情节特别轻微、特别严重或其他特殊情况，不按本指引相应档次处罚，须报经本级国税局局长、局长办公会议或者重大税务案件审理委员会研究批准，并做好相关记录，详述理由。所有处罚必须在《税收征收管理法》及其他法律、行政法规规定的幅度内。(11)

(二)裁量基准特点之归纳

透过上述实证材料，我们发现：从主体上看，制定裁量基准的主体多元化。几乎有规范性文件制定权的各级政府及其部门都可以制定裁量基准；从范围来看，涉及的范围较为狭窄，主要是各种行政处罚领域，由于行政处罚涉及当事人的权利与自由，影响甚巨，从行政处罚切入，容易匡正行政执法的正面形象；从制定程序来看，一般按照规范性文件的方式运作，较为迅捷及时。

透过分析各种作为文件形式下发的裁量基准的内容，我们发现以下特点：

首先，行为规范性。裁量基准是行政机关为了对社会生活进行管理，将法律、法规、规章所确定的原则、制度和规范等与社会生活的具体实际和社会管理的现实需要结合起来，根据过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，确保裁罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，以便更有针对性地解决某些社会实际问题而制定的一种规范性的文件。从实质上讲，裁量基准是对法律、法规、规章所设定的行为规则的进一步延伸、补充和细化，因而对行政机关和行政相对人的行为当然地具有规范的一般性制度的作用。

其次，普遍约束力。裁量基准虽然作为内部基准，不能直接对外产生法律效力，但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。它依据法律、法规、规章设定的行为规则，对其制定主体管辖范围内的公民、法人和其他组织都普遍地发生作用和具有约束力，所有行政相对人都无例外地要遵循，否则就将承担法律责任。由于裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点，因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止，而是可以对同类事物反复适用，在同样条件下重复地发生效力。

第三，强制性。裁量基准虽然不具有《立法法》所确认的法律形式，即不属于形式意义上的法规范，但是，行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方式，是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的，是具体执法活动的依据。裁量基准往往由上级主管部门统一发文，“遵照执行”的字样普遍存在，并建立了评议考核制度与责任追究制度，对违反上述规定和要求的执法人员，将严格按照规定追究其责任。这些规定经公布后实际上具有外部指向性，是具体行政行为的依据，并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借助于法规范之强制手段，裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。因此，裁量基准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来，对具体的执法机关和行政相对人而言，裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。