关键词: 债权的顺序/优先权/担保物权/破产费用/共益债权/后顺位债权
　　内容提要: 在一般破产债权中，税收债权从其不可调节的属性看应予特殊保护，但从企业破产财团有限、破产税收征收成本过高等角度出发，未来将其降为普通破产债权中的一般债权亦不乏依据；侵权债权在企业破产法上并无特殊保护的必要；未来可考虑以社会保障替代劳动债权的破产保护。在后顺位破产债权中，《破产法》第 46 条应作目的性限缩解释，以保护普通债权在破产程序期间的利息；应明确将惩罚性赔偿、行政罚款、刑事罚金降为后顺位债权；应在破产法中确立股东债权的劣后清偿规则。总之，破产法上在确定债权顺序规则时，一方面不应违背一般经济规律，迫使当事人全部或部分地放弃交易；另一方面，必须充分认识破产顺序规则实际效果的局限性：企业破产时，破产财产价值通常很有限，而若财产总额不足，规定任何复杂的清偿顺序客观上都无实益。


虽然 “债权平等原则”[1]是破产法的核心原则之一，但正如下文将详细论述的，形式意义上的、绝对的债权平等并不存在。综合 《破产法》和其他法律[2]的有关规定，债权清偿的基本顺序与主要依据可以作如下总结：顺位一为债权实现的费用，如抵押物拍卖的费用和破产费用，这是任何其他债权得以实现的必要支出；顺位二为留置物、抵押物上的共益债权及其他优先权；顺位三为留置、抵押等各类法定或约定的担保物权；顺位四为破产财团的共益债权；顺序五为一般破产债权；顺序六为后顺位破产债权。[3]其中后两类债权的顺序问题在破产程序中具有重要意义，为本文讨论的重点。

一、一般破产债权在破产程序中的内部顺序

在破产法上，位列破产财团共益债权后的其他债权为一般破产债权。对此类债权的内部顺序，《破产法》第 113 条做了规定。关于该条规定的理解、适用及未来的可能修正，学界已有一定的研究积累，本文有如下三点补充思考。

（一）税收债权在破产程序中应降为普通债权

在一般债权中，税收债权后于劳动债权而优于普通债权受偿 （《破产法》第 113 条）。至于其与担保物权之关系，则比较复杂。鉴于担保物权的实现不受破产法辖制而在破产程序之外进行，而税收债权受偿的财产基础仅以破产财团为限，因此逻辑上担保物权应先于税收债权。但《税收征收管理法》第 45 条第 1 款规定：“纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。”据此，税收债权和担保物权先后顺序要根据具体情况分别确定。对于该规定，有学者认为其过于偏重税收，会对担保物权带来 “致命”影响。因为根据现行税法的规定，税收债权的发生不需要登记，欠税公告也是选择性的 （不包括滞纳金和罚款），因此在担保物权设定时，债权人很难确切知晓纳税人存在多少欠税。“在这种情况下，债权人接受担保风险极大。”[4]另外，按照现行法，若税收优先于后设定的担保物权，同时劳动债权优先于税收，难道劳动债权将优先于在欠缴税款后发生的担保物权？

从立法趋势上看，一百多年前各国在制定破产法时，虽大多规定税收债权具有优先受偿地位，但这一情形随着时间的发展已有重大变化，目前各国多数将其规定为普通债权。其一，随着社会经济的发展，现代国家的福利国家属性都有所加强，使企业的税负急剧增加 （以德国为例，普鲁士时代所得税税率仅为 4% －6%，交易税也远远低于当代的水平[5]），若仍让其享有优先受偿地位，将极大地降低其他一般债权的受偿比例，甚至让普通债权人得不到任何清偿。其二，破产实践中，破产财团的价值往往很有限，对于作为债权人的税收机关而言，参加破产程序的成本和收益常不相称，因而即使法律规定其有优先受偿权，税收机关也常基于税收成本的考虑而选择不作为。如德国修订破产法前的统计显示，税收机关仅在 2% 的破产案件中派员参加破产程序。[6]其三，随着国家财政能力的增强，从破产企业获得的税收在财政收入中仅占极小的比例，将这项优先地位放弃也不会对国家收入产生过大影响。[7]在该趋势下，再过多地强调税收债权的优先地位已不合时宜。

当然，在确定税收债权与担保物权的顺序的时候，不可避免的要考虑以下问题：其一，税收是用以进行再分配的重要手段，税收所得主要用于公共品的开发与建设，因此税收债权的确具有公共利益属性，规定其优先受偿具有一定正当性；其二，税收是典型的 “无调节能力”[8]债权，若和普通债权一样受偿，则债务人可在税收债权发生之后、企业仍有足以清偿债务的财产之时，通过设定担保等方式逃避此项债务。也正是因为这样的原因，法律甚至赋予某些税收债权人以类似留置权的法律工具以确保其权利之实现 （如 《海关法》第 60 条）。不过要妥善解决这些问题，还应从防止逃漏税的角度着眼，将税收债权的顺序提前到担保物权之前是简单乃至武断的选择。综上，未来在强化对逃漏税款的监督的基础上，应参考、顺应各国立法的发展趋势，及时废止《税收征管法》第 45 条第 1 款。

（二）侵权债权不应享有优先受偿地位

侵权债权的顺序问题可以从两个方面探讨，一是侵权之债与刑事责任、行政责任的关系，二是侵权之债与其他民事债权的关系。关于前者，《侵权责任法》第 4 条以及数量众多的实体法[9 ]都确立了个人财产优先用于承担侵权责任的规则。实际上，从破产法的角度看，这一问题还可以以更简便的立法技术解决。例如德国 《破产法》第 39 条第 1 款第 3 项规定，刑事罚金与行政罚款债权及相应利息属后顺位债权，应后于普通债权受偿。若我国在破产法中借鉴此类规定 （民事优先于行政与刑事责任），则 《侵权责任法》（第 4 条）以及相关法律的规定便可被更有效地整合和替代，另外也能更清晰地表明，不仅侵权债权，而且合同债权也优先于罚金或行政罚款债权。确立民事责任优先的原则有以下几项原因。第一，国家承受财产损失的能力远大于个人，当责任主体的财产不足以同时承担民事责任和行政、刑事责任时，民事责任优先是弱者保护及社会化观念的体现。第二，民事责任优先可以减少当事人交易前在核查交易对方是否存在违法或犯罪行为上的投入，有利于降低交易成本。第三，民事责任主要目的在于补偿，而行政责任和刑事责任虽然以财产为媒介，但主要目的在于惩罚和威慑。前者指向债权人个人的权利，后者则着眼于社会安定和一般公众的利益，前者更为直接和迫切。第四，民事责任优先虽然可能造成罚款、罚金等制裁难以实施，但不影响通过对责任人施加人身制裁，达到惩罚行为人、维护社会秩序的目的。

第二层次的问题是侵权之债与其他民事债权的关系。对于这一问题，笔者在其他论文中曾有所提及。[10]对于法律应否优先保护侵权债权人 （至少是人身侵权受害人），笔者持保留态度。[11]第一，必须要考虑到，债务人——或者确切说是债务人的股东——想从无调节能力的债权人处受益，只能设法通过破产 “逃债”的办法进行，因为如果债务人不破产，并不能免掉偿债责任。但在失去自己的企业与破产免债之间进行权衡时，通常投入大量个人心血的股东并不会轻易地选择后者。第二，债务人欲损害无调节能力债权人的利益，只能通过与有调节能力的债权人——主要是担保债权人——合谋进行。但对担保债权人而言，其在现行法下并不能无折扣、无迟延地实现其担保权，如美国与德国破产法中的诸多限制。[12]这让潜在担保债权人很难参与合谋，进而债务人损害无调节能力债权人利益的可行性极大降低。第三，从实证研究上看，债务人通过破产有意损害侵权债权人的情形是极少见的，即便将债务人的主观因素排除，侵权受害人因公司债务人破产而比合同债权人受更多损害的情形也是不多见的。第四，即使论证所有侵权债权享有超级优先权一定程度上能成立的话，试图论证人身侵权受害人优先于担保债权人进而优先于财产侵权受害人也是很难的。毕竟财产也是人生存的基础，在价值上与身体、生命没有本质差异。如肖像、名誉等人格权受损害与作为必要生存条件的生产资料、生活资料受损害相比，哪一个更具有保护的必要事实上很难确定。第五，不考虑请求权竞合的情况，很多合同债权的标的，如劳动合同、供货合同、部分保险合同等都可能牵涉权利人的重大利益，其重要性不但强于一般财产侵权的受害人，甚至也强于人身侵权之受害人。第六，现行法上基于法律关系的特殊性质，有时会对侵权债权乃至人身债权加以特别保护 （如 《海商法》第 22 条第 1 款第 2 项与第 5 项），但也主要着眼于物件本身的危险性和物件的价值而将责任的实现直接指向物件 （实际上是由物件所有人承担以物件价值为限的有限责任）。[13]相比而言，企业并不一般性地具有侵权的危险性，对其一般性地规定侵权债权优先缺乏充分理由。[14]

（三）破产中的劳动者保护制度应进一步完善

劳动者权益的保护，应通过社会保障制度、劳动法等综合完成，破产法只是其中一环，并不适合做最终解决方案。现行破产法规定了劳动债权的优先受偿顺序，不应影响其他制度的进一步完善。对此，德国破产劳动法的改革思路或可供参照。德国在 1999 年的新破产法中，取消了1877 年原破产法中劳动债权的优先权。这主要是因为其他法律制度能够更好的保护劳动债权，原 《破产法》第 60 条所规定的劳动债权优先权已形同虚设。类似地，在英国、比利时和荷兰等国目前的破产法中，劳动债权也仅被作为普通债权来看待。当然，这并不表明这些国家不重视职工的权利。在 20 世纪 60、70 年代以前，这些国家的破产制度大多把劳动债权放在优先受偿的位置上 （如德国 1877 年 《破产法》第 60 条）。尽管如此，在当时的破产浪潮中，职工的权利还是不能得到很好的保护 （企业破产财团常常不足清偿破产费用，劳动债权更是无从保护）。为此，这些国家先后采纳了新的保护劳动债权的模式：成立由雇主、职工与政府共同出资的 （或这三方中的某一方或两方出资）、具有担保或保险性质的机构，该机构负责支付职工因破产而未获清偿的劳动债权 （如德国法上的相关规定：§ § 183 － 189a SGB III）。这项模式很成功，以至于1980 年欧盟以这些国家的做法为蓝本制定了 80 /987 法令，要求各成员国采取类似的措施，从而将其在整个欧盟推广开来。[15]当然，这些国家乃至欧盟的法令对劳动债权的保护都有所限制，比如根据该法令，该机构只对破产前 13 周内的未付债权承担责任。但从制度运行的实际效果上看，鉴于上述国家的社会保障制度比较健全，职工失业后可以在相当一段时间内领取失业保险，如果在此期间内未找到工作，还可以再领相当一段时间的社会保险，因此，综合起来，这些制度对职工利益的保护比仅提升其破产清偿顺位更为有效，值得我国在未来的制度设计中参考。

二、后顺位破产债权的内部顺序

后顺位破产债权人，指在包括普通债权人在内的全体一般债权人获得全部清偿后，破产财团仍有剩余时才得以受偿的债权人。[16]在我国现行法律中，除最高法院的司法解释曾概括性地规定某几类债权 “不属于”破产债权外，并未规定后顺位破产债权的问题 （法释 ［2002］ 23 号第61 条）。在破产财团不足以清偿全部普通债权时，这虽然与将其列为后顺位债权具有相似效果，但毕竟排除了债权人参与破产程序的可能性，在企业清偿普通债权后仍有财产剩余的情况下（虽然为数不多，但并非绝对不存在），也排除了这类债权人受偿的可能性。以下就法律的解释与制度构建展开分析。

（一）债权在破产程序期间的利息应继续计算

《破产法》第 46 条第 2 款规定，附利息的债权自破产受理时起停止计息 （注意，这里的“债权”应仅限于一般破产债权，担保债权应另行考虑[17]）。比较而言，在美国破产法上 （11USC § 506 条 b），无担保一般债权人的利息请求权并不消灭，只是受到相应限制 （如利率以法定而非约定利率为准，且受偿顺序排在罚款、罚金债权之后）；在德国破产法上，只有利息的受偿顺位受到限制 （第 39 条）。在我国证券公司或房地产公司等破产案件中，已经出现了破产财团的价值因市场波动而高于破产债权总额的情形，若不承认利息后顺位债权的法律地位，剩余价值将被分配给股东，从而过度改变非破产情况下各方的权利义务。因此在解释上对该部分利息作后顺位债权处理更为妥当。实际上，在仍然适用的法释 ［2002］ 23 号中 （第 61 条），破产宣告后的利息只是不属于破产债权，而不是完全不予保护。另外，从目的解释与体系解释的角度看，《破产法》规定第 46 条第 2 款的目的应是为了债权申报时债权数额确定，而不是从实体上消灭利息债权，因此即便使用了 “停止计息”的字样，也应解释为只具有确定破产债权数额的意义，而不应据此否定利息债权的实体存在。

（二）惩罚性赔偿应劣后受偿

在破产法外应充分保护惩罚性赔偿之债是毫无疑问的。[18]不过当债务人已开始破产程序时，问题便变得复杂——若赋予惩罚性债权以普通债权的清偿顺位，实际效果可能不是 “惩罚”了债务人而是其他普通债权人。因此有必要将其受偿顺位置于普通债权之后。美国 《破产法》便有此类规定：惩罚性赔偿之债的受偿顺位与罚款、罚金相同，排在破产程序期间普通债权依法定利率计算的利息之前。[19]本文认为，在我国的制度设计中，从民事权益优先于行政权益的角度看，将惩罚性赔偿之债与罚款、罚金区别对待是必要的；从充分保护多数普通债权人利益的角度看，将前述利息之债置于惩罚性赔偿之前也是必要的。因此惩罚性赔偿之债应后于利息，先于罚款和罚金。

（三）罚金、行政罚款、滞纳金应劣后受偿

如前所述，我国多部法律都规定了财产不足以同时支付民事赔偿、行政罚款和刑事罚金时，民事赔偿优先受偿的规则。一些特殊的法律如 《税收征收管理法》第 45 条第 2 款规定：“纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优于罚款、没收违法所得。”作为过渡时期的破产审判规则，法释 ［2002］23 号也曾规定，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金等不属于破产债权，但人民法院或者清算组也应当对当事人的申报进行登记 （第61 条）。实践中有不同意见的主要是行政收费滞纳金的性质问题。根据 《税收征收管理法》 第32 条的规定，迟延缴纳税款的，“按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”。此处按日万分之五计算的滞纳金，折换为年利率约为 18%，显然超过通常的银行利率，具有惩罚性。基于此，笔者认为，破产程序开始前的滞纳金超过银行同期贷款利率的部分在性质上与罚款相同，应与罚款、罚金同顺位受偿。2012 年，最高法院在法释 ［2012］ 9 号规定破产受理前的此类滞纳金应与普通债权同样对待，虽仍未采纳本文所持观点，但也明确地降低了其清偿顺位。

（四）股东债权应衡平或自动居次

对很多经营而言，如果企业的经营资本仅仅达到法律上最低资本额的要求，是远远不能满足需要的。尽管如此，因为股东对企业的债务以其实际出资为限承担责任，投入过多的资本就意味将来在企业破产时要承担较多的风险，实践中大多数有限责任公司的注册资本都恰好等于法律规定的最低资本限额。[20]在这一背景下，解决企业运营资本不足的主要方式是债权融资。以债权人与企业的关系为标准，债权融资的来源可分为两种：其一是外部融资，如从银行等金融机构获得贷款；另一种方式是内部融资，即股东向公司放贷 （严格说来，股东与公司分别拥有不同的人格，因此，股东同样处于公司之 “外”，但鉴于股东与银行等机构仍有所不同，故仍可称其为“内部融资”）。股东为公司提供借款，不过是在多样化的公司融资形式中所作出的一种选择而已，从经济上看并无不宜。但股东享有有限责任的潜在要求是股东已经充分履行了出资的义务，而以借款替代出资义务进而享有普通债权人地位则多有不妥。为了限制股东的不当行为，各国目前的通常做法是：并不禁止股东向公司提供借款，但在公司破产时，对这种借款的偿还进行适当限制 （包括股东向公司退还已获清偿的借款）。如美国法上的 “衡平居次原则”、德国法上的后顺位破产债权规则。

美国法上的 “衡平居次”原则规定，控制股东对公司的债权，若出于不当的目的而设定，无论有无担保，在公司破产时，可被要求次于公司的其他债权而受清偿，以保护从属公司的债权人。[21]在 “衡平居次”理论确定前，曾经有人提出过 “自动居次”理论，认为控制股东操纵子公司为自己牟利的危险太高，因此应强制规定一切控制股东对公司的债权都后于普通债权受偿。反对的意见认为这样的安排过于简单化，后来主张这项理论的弗兰克法官自己也放弃了他的主张。[22]1978 年破产法在第 510 （c）条中明确规定了由判例法发展而来的 “衡平居次” 原则。[23]因此，如何为具体案件的审判确立一些具有可操作性的规则，便成为法学研究和法官审判的焦点，如在 1986 年的一项判决中，法官曾列出 11 项考量因素。[24]

农业部


农业转基因生物安全评价管理办法

第一章 总则

　　第一条 为了加强农业转基因生物安全评价管理，保障人类健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，根据《农业转基因生物安全管理条例》（简称《条例》），制定本办法。
　　第二条 在中华人民共和国境内从事农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进口、出口活动，依照《条例》规定需要进行安全评价的，应当遵守本办法。
　　第三条 本办法适用于《条例》规定的农业转基因生物，即利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的植物、动物、微生物及其产品，主要包括：
　　（一）转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物；
　　（二）转基因动植物、微生物产品；
　　（三）转基因农产品的直接加工品；
　　（四）含有转基因动植物、微生物或者其产品成份的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品。
　　第四条 本办法评价的是农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在的风险。安全评价工作按照植物、动物、微生物三个类别，以科学为依据，以个案审查为原则，实行分级分阶段管理。
　　第五条 根据《条例》第九条的规定设立国家农业转基因生物安全委员会，负责农业转基因生物的安全评价工作。农业转基因生物安全委员会由从事农业转基因生物研究、生产、加工、检验检疫、卫生、环境保护等方面的专家组成，每届任期三年。
　　农业部设立农业转基因生物安全管理办公室，负责农业转基因生物安全评价管理工作。
　　第六条 凡从事农业转基因生物研究与试验的单位，应当成立由单位法人代表负责的农业转基因生物安全小组，负责本单位农业转基因生物的安全管理及安全评价申报的审查工作。
　　第七条 农业部根据农业转基因生物安全评价工作的需要，委托具备检测条件和能力的技术检测机构对农业转基因生物进行检测，为安全评价和管理提供依据。
　　第八条 转基因植物种子、种畜禽、水产种苗，利用农业转基因生物生产的或者含有农业转基因生物成份的种子、种畜禽、水产种苗、农药、兽药、肥料和添加剂等，在依照有关法律、行政法规的规定进行审定、登记或者评价、审批前，应当依照本办法的规定取得农业转基因生物安全证书。


第二章 安全等级和安全评价


　　第九条 农业转基因生物安全实行分级评价管理
　　按照对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度，将农业转基因生物分为以下四个等级：
　　安全等级Ⅰ：尚不存在危险；
　　安全等级Ⅱ：具有低度危险；
　　安全等级Ⅲ：具有中度危险；
　　安全等级Ⅳ：具有高度危险。
　　第十条 农业转基因生物安全评价和安全等级的确定按以下步骤进行：
　　（一）确定受体生物的安全等级；
　　（二）确定基因操作对受体生物安全等级影响的类型；
　　（三）确定转基因生物的安全等级；
　　（四）确定生产、加工活动对转基因生物安全性的影响；
　　（五）确定转基因产品的安全等级。
　　第十一条 受体生物安全等级的确定
　　受体生物分为四个安全等级：
　　（一）符合下列条件之一的受体生物应当确定为安全等级Ⅰ：
　　1.对人类健康和生态环境未曾发生过不利影响；
　　2.演化成有害生物的可能性极小；
　　3.用于特殊研究的短存活期受体生物，实验结束后在自然环境中存活的可能性极小。
　　（二）对人类健康和生态环境可能产生低度危险，但是通过采取安全控制措施完全可以避免其危险的受体生物，应当确定为安全等级Ⅱ。
　　（三）对人类健康和生态环境可能产生中度危险，但是通过采取安全控制措施，基本上可以避免其危险的受体生物，应当确定为安全等级Ⅲ。
　　（四）对人类健康和生态环境可能产生高度危险，而且在封闭设施之外尚无适当的安全控制措施避免其发生危险的受体生物，应当确定为安全等级Ⅳ。包括：
　　1、可能与其它生物发生高频率遗传物质交换的有害生物；
　　2、尚无有效技术防止其本身或其产物逃逸、扩散的有害生物；
　　3、尚无有效技术保证其逃逸后，在对人类健康和生态环境产生不利影响之前，将其捕获或消灭的有害生物。
　　第十二条 基因操作对受体生物安全等级影响类型的确定
　　基因操作对受体生物安全等级的影响分为三种类型，即：增加受体生物的安全性；不影响受体生物的安全性；降低受体生物的安全性。
　　类型1　增加受体生物安全性的基因操作
　　包括：去除某个（些）已知具有危险的基因或抑制某个（些）已知具有危险的基因表达的基因操作。
　　类型2　不影响受体生物安全性的基因操作
　　包括：
　　1、改变受体生物的表型或基因型而对人类健康和生态环境没有影响的基因操作；
　　2、改变受体生物的表型或基因型而对人类健康和生态环境没有不利影响的基因操作。
　　类型3　降低受体生物安全性的基因操作
　　包括：
　　1.改变受体生物的表型或基因型，并可能对人类健康或生态环境产生不利影响的基因操作；
　　2.改变受体生物的表型或基因型，但不能确定对人类健康或生态环境影响的基因操作。
　　第十三条 农业转基因生物安全等级的确定
　　根据受体生物的安全等级和基因操作对其安全等级的影响类型及影响程度，确定转基因生物的安全等级。
　　（一）受体生物安全等级为Ⅰ的转基因生物
　　1.安全等级为Ⅰ的受体生物，经类型1或类型2的基因操作而得到的转基因生物，其安全等级仍为Ⅰ。
　　2.安全等级为Ⅰ的受体生物，经类型3的基因操作而得到的转基因生物，如果安全性降低很小，且不需要采取任何安全控制措施的，则其安全等级仍为Ⅰ；如果安全性有一定程度的降低，但是可以通过适当的安全控制措施完全避免其潜在危险的，则其安全等级为Ⅱ；如果安全性严重降低，但是可以通过严格的安全控制措施避免其潜在危险的，则其安全等级为Ⅲ；如果安全性严重降低，而且无法通过安全控制措施完全避免其危险的，则其安全等级为Ⅳ。
　　（二）受体生物安全等级为Ⅱ的转基因生物
　　1.安全等级为Ⅱ的受体生物，经类型1的基因操作而得到的转基因生物，如果安全性增加到对人类健康和生态环境不再产生不利影响的，则其安全等级为Ⅰ；如果安全性虽有增加，但对人类健康和生态环境仍有低度危险的，则其安全等级仍为Ⅱ。
　　2.安全等级为Ⅱ的受体生物，经类型2的基因操作而得到的转基因生物，其安全等级仍为Ⅱ。
　　3.安全等级为Ⅱ的受体生物，经类型3的基因操作而得到的转基因生物，根据安全性降低的程度不同，其安全等级可为Ⅱ、Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　（三）受体生物安全等级为Ⅲ的转基因生物
　　1.安全等级为Ⅲ的受体生物，经类型1的基因操作而得到的转基因生物，根据安全性增加的程度不同，其安全等级可为Ⅰ、Ⅱ或Ⅲ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　2.安全等级为Ⅲ的受体生物，经类型2的基因操作而得到的转基因生物，其安全等级仍为Ⅲ。
　　3.安全等级为Ⅲ的受体生物，经类型3的基因操作得到的转基因生物，根据安全性降低的程度不同，其安全等级可为Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　（四）受体生物安全等级为Ⅳ的转基因生物
　　1.安全等级为Ⅳ的受体生物，经类型1的基因操作而得到的转基因生物，根据安全性增加的程度不同，其安全等级可为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　2.安全等级为Ⅳ的受体生物，经类型2或类型3的基因操作而得到的转基因生物，其安全等级仍为Ⅳ。
　　第十四条 农业转基因产品安全等级的确定
　　根据农业转基因生物的安全等级和产品的生产、加工活动对其安全等级的影响类型和影响程度，确定转基因产品的安全等级。
　　（一）农业转基因产品的生产、加工活动对转基因生物安全等级的影响分为三种类型：
　　类型1 增加转基因生物的安全性；
　　类型2 不影响转基因生物的安全性；
　　类型3 降低转基因生物的安全性。
　　（二）转基因生物安全等级为Ⅰ的转基因产品
　　1.安全等级为Ⅰ的转基因生物，经类型1或类型2的生产、加工活动而形成的转基因产品，其安全等级仍为Ⅰ。
　　2.安全等级为Ⅰ的转基因生物，经类型3的生产、加工活动而形成的转基因产品，根据安全性降低的程度不同，其安全等级可为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　（三）转基因生物安全等级为Ⅱ的转基因产品
　　1.安全等级为Ⅱ的转基因生物，经类型Ⅰ的生产、加工活动而形成的转基因产品，如果安全性增加到对人类健康和生态环境不再产生不利影响的，其安全等级为Ⅰ；如果安全性虽然有增加，但是对人类健康或生态环境仍有低度危险的，其安全等级仍为Ⅱ。
　　2.安全等级为Ⅱ的转基因生物，经类型2的生产、加工活动而形成的转基因产品，其安全等级仍为Ⅱ。
　　3.安全等级为Ⅱ的转基因生物，经类型3的生产、加工活动而形成的转基因产品，根据安全性降低的程度不同，其安全等级可为Ⅱ、Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　（四）转基因生物安全等级为Ⅲ的转基因产品
　　1.安全等级为Ⅲ的转基因生物，经类型1的生产、加工活动而形成的转基因产品，根据安全性增加的程度不同，其安全等级可为Ⅰ、Ⅱ或Ⅲ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　2.安全等级为Ⅲ的转基因生物，经类型2的生产、加工活动而形成的转基因产品，其安全等级仍为Ⅲ。
　　3.安全等级为Ⅲ的转基因生物，经类型3的生产、加工活动而形成转基因产品，根据安全性降低的程度不同，其安全等级可为Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　（五）转基因生物安全等级为Ⅳ的转基因产品
　　1.安全等级为Ⅳ的转基因生物，经类型1的生产、加工活动而得到的转基因产品，根据安全性增加的程度不同，具安全等级可为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ或Ⅳ，分级标准与受体生物的分级标准相同。
　　2.安全等级为Ⅳ的转基因生物，经类型2或类型3的生产、加工活动而得到的转基因产品，其安全等级仍为Ⅳ。


第三章 申报和审批


　　第十五条 凡在中华人民共和国境内从事农业转基因生物安全等级为Ⅲ和Ⅳ的研究以及所有安全等级的试验和进口的单位以及生产和加工的单位和个人，应当根据农业转基因生物的类别和安全等级，分阶段向农业转基因生物安全管理办公室报告或者提出申请。
　　第十六条 农业部每年组织两次农业转基因生物安全评审。第一次受理申请的截止日期为每年的3月31日，第二次受理申请的截止日期为每年的9月30日。农业部自收到申请之日起两个月内，作出受理或者不予受理的答复；在受理截止日期后三个月内作出批复。
　　第十七条 从事农业转基因生物试验和进口的单位以及从事农业转基因生物生产和加工的单位和个人，在向农业转基因生物安全管理办公室提出安全评价报告或申请前应当完成下列手续：
　　（一）报告或申请单位和报告或申请人对所从事的转基因生物工作进行安全性评价，并填写报告书或申报书（见附录Ⅴ）；
　　（二）组织本单位转基因生物安全小组对申报材料进行技术审查；
　　（三）取得开展试验和安全证书使用所在省（市、自治区）农业行政主管部门的审核意见；
　　（四）提供有关技术资料。
　　第十八条 在中华人民共和国从事农业转基因生物实验研究与试验的，应当具备下列条件：
　　（一）在中华人民共和国境内有专门的机构；
　　（二）有从事农业转基因生物实验研究与试验的专职技术人员；
　　（三）具备与实验研究和试验相适应的仪器设备和设施条件；
　　（四）成立农业转基因生物安全管理小组。
　　第十九条 报告农业转基因生物实验研究和中间试验以及申请环境释放、生产性试验和安全证书的单位应当按照农业部制定的农业转基因植物、动物和微生物安全评价各阶段的报告或申报要求、安全评价的标准和技术规范，办理报告或申请手续（见附录Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ）。
　　第二十条 从事安全等级为Ⅰ和Ⅱ的农业转基因生物实验研究，由本单位农业转基因生物安全小组批准；从事安全等级为Ⅲ和Ⅳ的农业转基因生物实验研究，应当在研究开始前向农业转基因生物安全管理办公室报告。
　　研究单位向农业转基因生物安全管理办公室报告时应当提供以下材料；
　　（一）实验研究报告书（见附录Ⅴ）；
　　（二）农业转基因生物的安全等级和确定安全等级的依据；
　　（三）相应的实验室安全设施、安全管理和防范措施。
　　第二十一条 在农业转基因生物（安全等级Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ）实验研究结束后拟转入中间试验的，试验单位应当向农业转基因生物安全管理办公室报告。
　　试验单位向农业转基因生物安全管理办公室报告时应当提供下列材料：
　　（一）中间试验报告书（见附录Ⅴ）；
　　（二）实验研究总结报告；
　　（三）农业转基因生物的安全等级和确定安全等级的依据；
　　（四）相应的安全研究内容、安全管理和防范措施。
　　第二十二条 在农业转基因生物中间试验结束后拟转入环境释放的，或者在环境释放结束后拟转入生产性试验的，试验单位应当向农业转基因生物安全管理办公室提出申请，经农业转基因生物安全委员会安全评价合格并由农业部批准后，方可根据农业转基因生物安全审批书的要求进行相应的试验。
试验单位提出前款申请时，应当提供下列材料；
　　（一）安全评价申报书（见附录Ⅴ）；
　　（二）农业转基因生物的安全等级和确定安全等级的依据；
　　（三）农业部委托的技术检测机构出具的检测报告；
　　（四）相应的安全研究内容、安全管理和防范措施；
　　（五）上一试验阶段的试验总结报告。
　　第二十三条 在农业转基因生物生产性试验结束后拟申请安全证书的，试验单位应当向农业转基因生物安全管理办公室提出申请，经农业转基因生物安全委员会安全评价合格并由农业部批准后，方可颁发农业转基因生物安全证书。
　　试验单位提出前款申请时，应当提供下列材料：
　　（一）安全评价申报书（见附录Ⅴ）；
　　（二）农业转基因生物的安全等级和确定安全等级的依据；
　　（三）农业部委托的农业转基因生物技术检测机构出具的检测报告；
　　（四）中间试验、环境释放和生产性试验阶段的试验总结报告；
　　（五）其他有关材料。
　　第二十四条 农业转基因生物安全证书应当明确转基因生物名称（编号）、规模、范围、时限及有关责任人、安全控制措施等内容。
　　从事农业转基因生物生产和加工的单位和个人以及进口的单位，应当按照农业转基因生物安全证书的要求开展工作并履行安全证书规定的相关义务。
　　第二十五条 从中华人民共和国境外引进农业转基因生物，或者向中华人民共和国出口农业转基因生物的，应当按照《农业转基因生物进口安全管理办法》的规定提供相应的安全评价材料。
　　第二十六条 申请农业转基因生物安全评价应当按照财政部、国家计委的有关规定交纳审查费和必要的检测费。
　　第二十七条 农业转基因生物安全评价受理审批机构的工作人员和参与审查的专家，应当为申报者保守技术秘密和商业秘密，与本人及其近亲属有利害关系的应当回避。


第四章 技术检测管理


　　第二十八条 农业部根据农业转基因生物安全评价及其管理工作的需要，委托具备检测条件和能力的技术检测机构进行检测。
　　第二十九条 技术检测机构应当具备下列基本条件：
　　（一）具有公正性和权威性，设有相对独立的机构和专职人员；
　　（二）具备与检测任务相适应的、符合国家标准（或行业标准）的仪器设备和检测手段；
　　（三）严格执行检测技术规范，出具的检测数据准确可靠；
　　（四）有相应的安全控制措施。
　　第三十条 技术检测机构的职责任务：
　　（一）为农业转基因生物安全管理和评价提供技术服务；
　　（二）承担农业部或申请人委托的农业转基因生物定性定量检验、鉴定和复查任务；
　　（三）出具检测报告，做出科学判断；
　　（四）研究检测技术与方法，承担或参与评价标准和技术法规的制修订工作；
　　（五）检测结束后，对用于检测的样品应当安全销毁，不得保留。
　　（六）为委托人和申请人保守技术秘密和商业秘密。


第五章 监督管理与安全监控


　　第三十一条 农业部负责农业转基因生物安全的监督管理，指导不同生态类型区域的农业转基因生物安全监控和监测工作，建立全国农业转基因生物安全监管和监测体系。
　　第三十二条 县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门按照《条例》第三十九条和第四十条的规定负责本行政区域内的农业转基因生物安全的监督管理工作。
　　第三十三条 有关单位和个人应当按照《条例》第四十一条的规定，配合农业行政主管部门做好监督检查工作。
　　第三十四条 从事农业转基因生物试验与生产的单位，在工作进行期间和工作结束后，应当定期向农业部和农业转基因生物试验与生产应用所在的行政区域内省级农业行政主管部门提交试验总结和生产计划与执行情况总结报告。每年3月31日以前提交农业转基因生物生产应用的年度生产计划，每年12月31日以前提交年度实际执行情况总结报告；每年12月31日以前提交中间试验、环境释放和生产性试验的年度试验总结报告。
　　第三十五条 从事农业转基因生物试验和生产的单位，应当根据本办法的规定确定安全控制措施和预防事故的紧急措施，做好安全监督记录，以备核查。
安全控制措施包括物理控制、化学控制、生物控制、环境控制和规模控制等（见附录Ⅳ）。
　　第三十六条 安全等级Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的转基因生物，在废弃物处理和排放之前应当采取可靠措施将其销毁、灭活，以防止扩散和污染环境。发现转基因生物扩散、残留或者造成危害的，必须立即采取有效措施加以控制、消除，并向当地农业行政主管部门报告。
　　第三十七条 农业转基因生物在贮存、转移、运输和销毁、灭活时，应当采取相应的安全管理和防范措施，具备特定的设备或场所，指定专人管理并记录。
　　第三十八条 发现农业转基因生物对人类、动植物和生态环境存在危险时，农业部有权宣布禁止生产、加工、经营和进口，收回农业转基因生物安全证书，由货主销毁有关存在危险的农业转基因生物。


第六章 罚则


　　第三十九条 违反本办法规定，从事安全等级Ⅲ、Ⅳ的农业转基因生物实验研究或者从事农业转基因生物中间试验，未向农业部报告的，按照《条例》第四十三条的规定处理。
　　第四十条 违反本办法规定，未经批准擅自从事环境释放、生产性试验的，或已获批准但未按照规定采取安全管理防范措施的，或者超过批准范围和期限进行试验的，按照《条例》第四十四条的规定处罚。
　　第四十一条 违反本办法规定，在生产性试验结束后，未取得农业转基因生物安全证书，擅自将农业转基因生物投入生产和应用的，按照《条例》第四十五条的规定处罚。
　　第四十二条 假冒、伪造、转让或者买卖农业转基因生物安全证书、审批书以及其他批准文件的，按照《条例》　　第五十三条的规定处罚。
　　第四十三条 违反本办法规定核发农业转基因生物安全审批书、安全证书以及其他批准文件的，或者核发后不履行监督管理职责的，按照《条例》第五十五条的规定处罚。


第七章 附则


　　第四十四条 本办法所用术语及含义如下：
　　一、基因，系控制生物性状的遗传物质的功能和结构单位，主要指具有遗传信息的DNA片段。
　　二、基因工程技术，包括利用载体系统的重组DNA技术以及利用物理、化学和生物学等方法把重组DNA分子导入有机体的技术。
　　三、基因组，系指特定生物的染色体和染色体外所有遗传物质的总和。
　　四、DNA，系脱氧核糖核酸的英文名词缩写，是贮存生物遗传信息的遗传物质。
　　五、农业转基因生物，系指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品。
　　六、目的基因，系指以修饰受体细胞遗传组成并表达其遗传效应为目的的基因。
　　七、受体生物，系指被导入重组DNA分子的生物。
　　八、种子，系指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。
　　九、实验研究，系指在实验室控制系统内进行的基因操作和转基因生物研究工作。
　　十、中间试验，系指在控制系统内或者控制条件下进行的小规模试验。
　　十一、环境释放，系指在自然条件下采取相应安全措施所进行的中规模的试验。
　　十二、生产性试验，系指在生产和应用前进行的较大规模的试验。
　　十三、控制系统，系指通过物理控制、化学控制和生物控制建立的封闭或半封闭操作体系。
　　十四、物理控制措施，系指利用物理方法限制转基因生物及其产物在实验区外的生存及扩散，如设置栅栏，防止转基因生物及其产物从实验区逃逸或被人或动物携带至实验区外等。
　　十五、化学控制措施，系指利用化学方法限制转基因生物及其产物的生存、扩散或残留，如生物材料、工具和设施的消毒。
　　十六、生物控制措施，系指利用生物措施限制转基因生物及其产物的生存、扩散或残留，以及限制遗传物质由转基因生物向其它生物的转移，如设置有效的隔离区及监控区、清除试验区附近可与转基因生物杂交的物种、阻止转基因生物开花或去除繁殖器宫、或采用花期不遇等措施，以防止目的基因向相关生物的转移。
　　十七、环境控制措施，系指利用环境条件限制转基因生物及其产物的生存、繁殖、扩散或残留，如控制温度、水份、光周期等。
　　十八、规模控制措施，系指尽可能地减少用于试验的转基因生物及其产物的数量或减小试验区的面积，以降低转基因生物及其产物广泛扩散的可能性，在出现预想不到的后果时，能比较彻底地将转基因生物及其产物消除。
　　第四十五条 本办法由农业部负责解释。
　　第四十六条 本办法自2002年3月20日起施行。1996年7月10日农业部发布的第7号令《农业生物基因工程安全管理实施办法》同时废止。


附录Ⅰ 转基因植物安全评价（略）
附录Ⅱ 转基因动物安全评价（略）
附录Ⅲ 转基因微生物安全评价（略）
附录Ⅳ 农业转基因生物及其产品安全控制措施（略）
附录Ⅴ 农业转基因生物安全评价申报书式样（略）