国家经贸委


关于认真做好2002年春运工作的通知

国经贸运行[2001]1320号


各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府，国务院有关部门：

　　2002年春节运输从1月28日开始，至3月8日结束，共计40天。为认真做好2002年春运各项工作，让全国人民欢度新春佳节，现将有关事项通知如下：

　　一、加强领导，确保客运工作圆满完成

　　据预测，春运期间全国旅客运量将达到17．4亿人次，比上年增长3．3％。其中：铁路1．3亿人次，增长2％；公路15．8亿人次，增长4％；水运2430万人次，下降8％；民航725万人次，增长1．5％。

　　2002年春运工作的指导原则是：“以客为主，客货兼顾，安全有序，优质快捷”。

　　各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府要高度重视春运工作，成立由政府主管领导牵头，经贸、铁道、交通、民航、城建、公安、劳动保障、旅游、民政、工商、安全监管等有关方面负责同志参加的春运工作领导机构，全面负责本地区春运工作，综合制定春运总体方案并组织实施。有关部门要协同配合，加强联系沟通，共同做好春运工作。对春运工作所需人员、经费等，各地人民政府应给予必要的支持和安排。

　　各地春运领导机构的办公室设在经贸委(经委)或综合运输管理部门，负责本地区春运的日常协调工作。各级经贸委或综合运输管理部门要在当地人民政府领导下，会同有关部门根据本地区春运的规律和特点，做好春运期间的客货运输组织工作。要制定应急情况下的预案和对策，及时掌握春运动态和信息，协调解决出现的问题。

　　二、采取有效措施，确保运输安全

　　各地政府要组织公安、交通和安全监管部门提前做好春运安全准备工作。在春运之前组织力量进行一次春运安全检查，排查事故多发路段和夜间行车安全没有保障的路段，增设警示标志和道路安全保障设施，改善通车条件。加强安全监督检查，严格执行各项安全规章制度。春运期间要如强对运输设施的检查维修，确保车船、飞机及其他相关设施处于良好的技术状态。车站、码头、机场等公众聚集场所要严格管理，加强值班，认真做好防火、防爆工作，并制定事故应急预案，确保万无一失。气象部门要认真做好气象监测和预报工作，为运输部门和企业提供准确的气象服务。

　　2002年春运要继续把制止长途客车超载作为安全工作重点。各地公安和交通部门要在总结近年来春运工作和今年道路、水上交通安全专项整治经验的基础上，共同制定反超载方案和措施。要认真贯彻国家经贸委、公安部、交通部《关于进一步规范卧铺客车生产、使用和管理有关工作的通知》(国经贸产业[2001]1025号)和公安部、交通部、国家安全生产监督管理局《关于加强公路客运交通安全管理的通告》(公通字[2001]83号)的要求，加大对公路客车超载、农用车载客等违章行为的查处力度，严禁非法改装车、农用车及其他不符合安全标准的车辆(船舶)参加春运，遏制客运群死群伤事故的发生。

　　三、强化治安管理，改善运输秩序

　　强化交通沿线和车站、码头、机场周边地区的治安管理，确保广大乘客和交通工具的安全运行。要集中力量对重点地区、重点线路和重点部位进行综合治理，严防恐怖主义、分裂主义和极端主义的各种破坏行为，严禁旅客携带“三品”乘坐车船、飞机旅行，严厉打击车匪路霸和危及行车安全的犯罪活动。规范客运市场，整顿运输秩序，打击“拉客、倒客、‘宰’客、倒卖车票、欺行霸市”等非法活动，维护旅客的合法权益。

　　四、安排充足运力，满足旅客出行需要

　　铁道、交通、民航等运输部门要根据客流变化规律，提前做好运量预测工作，根据各种交通方式的特点及不同地区的客运需求，合理安排运输能力，适时增开列车、班车和航班。要充分考虑民工、学生及假期旅游的客流需要，有针对性地制定运输方案。为应对客流及气候的变化，要适当储备应急运力，提高应变能力。城建部门要重点抓好铁路、港口、机场、长途汽车站等与市内交通的衔接疏运。劳动保障部门要在民工输入、输出集中的地区做好民工客流的重点监控工作，及时发布劳动力市场信息，组织引导民工有序流动。

　　春运期间，各运输部门在重点做好旅客运输工作的同时，要统筹安排好节日市场供应物资和重要工业原材料、外贸物资运输，保障国民经济正常运行。在客流量比较集中的地区，要提前安排好重点物资运输，尽可能减少旅客运输对货物运输的影响。

　　五、发挥舆论作用，提高服务质量

　　充分发挥新闻媒体的宣传报道和舆论监督作用。广泛利用电视、广播、报纸等媒体及时发布春运动态和车船、航班、气象信息等，为旅客出行提供参考和帮助。在大力宣传报道好人好事的同时，也要及时揭露批评不正之风。

　　各运输部门要坚持全心全意为人民服务的思想，努力提高服务质量。合理增设售票网点，组织上门售票或流动售票，延长预售日期，开展铁路客票联售、异地代售、往返联票等业务，维护站车秩序，为旅客购票和出行提供方便。在安全第一的前提下，努力提高运输正点率。

　　春运工作结束后，各地区、各部门要认真总结，表彰先进，进一步提高春运工作的组织管理水平。各省、自治区、直辖市及计划单列市的2002年春运工作总结，请抄送国家经贸委(经济运行局)。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中华人民共和国国家经济贸易委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二00一年十二月十八日




关于死刑复核程序的现状及存废的思考

作者：陈卫东/刘计划
一、死刑的实体控制与程序保障

自意大利著名刑法学家贝卡里亚在其传世之作《论犯罪与刑罚》中首次倡导废除死刑以来，人们开始对死刑的功能及价值进行深刻的反思。随着报应刑观念的革除及现代刑罚观的确立，刑罚人道主义及刑罚轻缓化思想的深入人心，人们对死刑这种最古老、最严酷的刑罚重新进行了价值评断，消除了诸多认识误区。而今尽管死刑存废的争论之声不绝于耳，但废除死刑已在许多国家和地区成为现实，而保留死刑的国家也纷纷走上限制、减少死刑的道路。废除死刑，尽管道路曲折，并非一帆风顺，但它无疑是人类发展、社会进步的方向和重要标志，并已成为人们孜孜以求的目标。

现阶段暂不废除死刑，限制死刑的适用，坚持少杀、慎杀，防止错杀，是我国一贯坚持的死刑政策。这一死刑政策，符合我国社会发展现阶段的实际，应当坚持。我国刑事立法贯彻了这一死刑政策，表现为通过对死刑适用进行实体上的控制与程序上的保障，以达到限制死刑，保证死刑正确适用的目标。
在实体控制方面，现行刑法贯彻少杀政策，对死刑的适用作了多方面严格的限制性规定。主要表现在：（1
）从适用死刑的对象上作出限制；（2）从适用死刑的犯罪主体上作出限制；（3）从死刑的执行制度上加以限制；（4）从适用死刑的罪种上加以限制。

在程序保障方面，刑事诉讼法有关死刑案件的特殊程序性规定体现了立法者对有关死刑案件的特别审慎的态度，有利于贯彻少杀、慎杀，防止错杀的方针，从而保证死刑案件的质量。这些特殊的程序性规定可分为四种：（1）提高了死刑案件的审判管辖级别；（2）采用强制辩护方式；（3）专章规定了死刑复核程序；（4）在执行程序中作了特别规定。
二、死刑复核程序之现状

死刑复核作为我国独具特色的司法制度，有着悠久的历史。在新中国建立之前，从第二次国内革命战争时期建立、抗日战争时期进一步发展、解放战争时期更加完善，死刑复核制度在人民民主专政的诉讼程序中，走过了一条从无到有、由不甚健全到较为健全的历程。中华人民共和国成立后，极为重视死刑复核制度，在当时尚无刑事诉讼法和人民法院组织法的情况下，积极采取多种措施，明确地规定了死刑复核制度。“文化大革命”期间，死刑复核制度同其他法律制度一样在劫难逃，被破坏殆尽。1979年，第五届全国人民代表大会通过了我国第一部刑事诉讼法，该法恢复了“文革”前的死刑复核程序，把死刑复核程序单列一章，分为四个条文加以规定，不仅科学地把判处死刑的权限统一归属于中级人民法院，而且慎重地把死刑、死缓核准权分别赋予最高人民法院和高级人民法院行使，同时还规定了核准的基本程序。至此，我国死刑复核制度已基本完备地建立起来。但是也应当看到，由于法律条文粗疏，死刑复核的具体程序仍不完善，尽管最高人民法院有关司法解释在一定程度上弥补了立法的不足，但仍存在诸多问题。而由于长期以来死刑核准权的下放，造成部分案件的二审与死刑复核程序合二为一，导致死刑复核程序失去最后屏障作用，无疑已成为死刑复核制度中最突出的问题。
（一）死刑核准权下放问题

死刑复核程序中的核准权，包括死刑立即执行的核准权和死刑缓期二年执行的核准权。前者我们称为死刑核准权，后者则称为死缓核准权。我国1979年刑事诉讼法与1996年刑事诉讼法均规定死缓核准权归属高级人民法院，实践中也是这样做的。鉴于死缓制度的特殊属性，从缓解最高人民法院的工作压力考虑，由高级人民法院执掌死缓的核准权是可行的，对此，理论界与实务界并无异议。但死刑核准权的归属则一直成为人们争论的焦点。

生命权是每个自然人最为宝贵的权利，死刑作为剥夺犯罪分子生命的刑罚无疑成为国家刑事审判权中的一种最高权力。死刑核准权归属谁手体现了统治阶级对生命的重视程度及对死刑的审慎态度。我国对死刑核准权的控制历来有严格的限定。从1954年9
月第一部人民法院组织法颁布以来，死刑核准权归属几经变换，（注：参见陈卫东、张ｔāｏ＠①著：《刑事特别程序的实践与探讨》，人民法院出版社1992年版，第169—171页。）但基本上由最高人民法院或高级人民法院行使。（注：
由于当时基层人民法院享有死刑判决权，中级人民法院享有二审权，因此即使由高级人民法院行使死刑核准权，也并未发生二审与死刑复核合而为一的局面，死刑核准程序的严肃性并未受损。）
1979年7月1日第五届全国人民代表大会第2
次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国法院组织法》，总结了历史正反两方面的经验教训，于刑事诉讼法第15条、第144条、第145条、第146条、第147条和法院组织法第13条，对死刑案件的审判复核和审判程序作了明确的规定，不仅把判处死刑的权限划归中级人民法院，而且明确规定了对死刑案件的复核程序，指出死刑由最高人民法院核准，死缓由高级人民法院核准。这标志着死刑核准权已统一集中于最高人民法院。然而1979年刑事诉讼法关于死刑核准权的规定未曾实施已几成具文。为了打击严重的现行刑事犯罪，1980年2月12日，
第五届全国人大常委会第13次会议作出决定，在1980年内，对杀人、抢劫、强奸、放火和其他严重危害社会治安的现行刑事犯罪分子判处死刑的核准权，由最高人民法院授权省、市、自治区高级人民法院行使。接着，1981年6月10
日，第五届全国人大常委会第19次会议作出《关于死刑案件核准问题的决定》。决定指出：（1）在1981年至1983年内对犯有杀人、抢劫、
强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、市、自治区高级人民法院终审判决死刑的，或者中级人民法院一审判决死刑，被告人不上诉的，都不必报最高人民法院核准。（2
）对反革命和贪污犯等判处死刑，仍须按照刑事诉讼法关于死刑复核程序的规定，由最高人民法院核准。1983年9月2日第六届全国人大常委会第2
次会议在上述《关于死刑案件核准问题的决定》尚未届满之时，通过了《关于修改〈中华人民共和国法院组织法〉的决定》，对人民法院组织法第13条作了修改。规定死刑案件除由最高人民法院判决以外，应当报请最高人民法院核准，杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其它严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。1983年9月，
最高人民法院根据修改后的人民法院组织法第13条的规定，召开了第177
次审判委员会会议，对今后贯彻的有关规定作了司法解释，发出了《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》。通知规定，在当前严厉打击刑事犯罪活动期间，为了及时严惩严重危害公共安全和社会治安的罪大恶极的刑事犯罪分子，除由本院判决的死刑案件以外，各地对反革命案件和贪污等严重经济犯罪案件（包括受贿案件、走私案件、投机倒把案件、贩毒案件、盗运珍贵文物出口案件）判处死刑的，仍应由高级人民法院复核同意后，报本院批准；对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，本院依法授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。1991年6月6日和1993年8月
18日，最高人民法院先后又将毒品犯罪死刑案件的核准权，授权给云南省和广东省高级人民法院行使。

自1980年全国人大常委会最初授权最高人民法院可以下放死刑核准权给高级人民法院（也就是1979年刑事诉讼法开始施行之时），至今已有18个年头。当初仅规定最高人民法院在必要的时候可授权高级人民法院行使部分死刑案件的核准权。然而，死刑核准权一经下放，收回之日便遥遥无期。何为“必要的时候”？这“必要的时候”有多长时间？恐怕很难说定，毕竟已绵延近二十载。由于死刑案件归属中级人民法院一审，高级人民法院便成为死刑案件的二审法院，既然高级人民法院对部分案件享有死刑核准权，那么死刑复核与二审合而为一也就不可避免，实践中有些高级人民法院也是这样做的。它们在判处死刑的二审判决裁定书最后注明“根据最高人民法院依法授权高级人民法院核准部分死刑案件的规定，本裁判即为核准死刑的裁判”。有学者认为，在目前最高人民法院授权高级人民法院核准部分死刑案件的情况下，为了确保死刑案件的质量，真正发挥死刑复核程序的作用，对授权高级人民法院核准死刑的案件，应当由高级人民法院另行组成合议庭核准。（注：参见陈光中、严端主编：《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》，中国方正出版社1995年版，第336、337页。）并提出具体设想，即在高级人民法院内部设立复核庭，专司死刑案件的复核。中级人民法院判处死刑后，被告人不上诉、人民检察院不抗诉，案件属于最高人民法院授权高级人民法院复核的，由复核庭核准后，发生法律效力；如果被告人上诉，或者人民检察院抗诉，经高级人民法院二审判处死刑的，还必须交由复核庭核准。对于前者在所不论，唯后者又有几分现实可行性？根据最高人民法院有关的司法解释，对拟判处死刑的案件，合议庭认为有必要的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。而实际上高级人民法院判处的死刑案件又有哪一个不是经过主管领导审查、审判委员会讨论决定的呢？在这种情况下，死刑复核庭几位法官的复核还有几分价值？加之在“从重从快”的催促声中，又怎能仔细核查？笔者认为，高级人民法院之所以没有设立死刑复核庭复核本院判处的二审死刑案件，就是因为在实践中并无实际意义。况且，我们理解，最高人民法院既已授权高级人民法院行使部分死刑案件的核准权，那么也就赋予了死刑终审判决权，也即高级人民法院对已授权其核准的部分死刑案件作出的二审裁判，就无须再经核准程序，因为核准权理应包括判决权（最高人民法院的死刑核准权即包括死刑判决权）。十几年来死刑案件核准权下放的结果又怎样呢？核准权下放的死刑案件无疑占死刑案件的大部分，由于减少一次检验机会（实则对这部分死刑案件已缺少死刑复核程序），各高级人民法院掌握的标准也不尽一致，加之在“严打”声中，在“从重从快”的催促下，造成某些地方实际执行死刑偏多，实践证明，死刑核准权的下放换来的不是治安形势的根本好转，死刑核准权迟迟不收回就是明证。由此我们设想，是否可以从其他方面寻找根治的佳途？

我们认为，在死刑裁判的正确性与诉讼效率之间应选择的是前者而不是后者。正是基于死刑案件可能有错误的认识，刑事诉讼法才设置了死刑复核程序，旨在增加一道程序，以求裁判的稳妥性。在较多适用死刑的现阶段，设置死刑复核程序对控制死刑无疑是非常必要的。然而在现实面前，立法者终究选择了从重从快也即诉讼效率。在立法者追求诉讼效率而轻视死刑复核程序的情况下，学者们纷纷呼吁尽快收回死刑核准权。1996年修改刑事诉讼法时，没有增加最高人民法院必要时可以授权的规定，而是保留了1979年刑事诉讼法关于死刑由最高人民法院核准的规定。修正后的刑事诉讼法是由全国人民代表大会通过的基本法律，根据我国宪法，其效力应高于在此之前全国人大常委会关于最高人民法院可以授权的规定及1983年修改的人民法院组织法，因此，修正后的刑事诉讼法第199条，
即“死刑由最高人民法院核准”应获得完全的法律效力。换言之，死刑核准权已完全收归最高人民法院所有，不存在“授权”的问题了。然而，目前在修正后的刑事诉讼法已生效一年有余而并没有作出可以重新授权的有效力的修改规定的情况下，最高人民法院仍然无意收回授权，的确于法于理皆不通。立法者所以对此持宽容态度，由此可见立法者尴尬的处境：既要维护程序的严肃性，又要对现实作出让步而容忍。从目前情况，看我们可以认为，死刑核准权的下放很难说是短期行为。而死刑核准权不收回，死刑复核程序的现状就无法根本改变。
（二）报请复核问题

我国《刑事诉讼法》第200条、第201条规定了死刑和死缓案件应报请复核，但对报请复核的具体程序包括报请复核的具体内容与期限并无规定。立法的粗疏当然可以由司法解释来弥补，但从程序法制完善来看，立法的具体化还是不可缺少的。
（三）复核程序问题
关于死刑、死缓复核的具体程序，现行《刑事诉讼法》第202
条仅规定了复核组织，而对复核的内容、方法，复核后的处理，复核的期限并未作出规定。死刑复核程序立法的缺欠与其在刑事诉讼中的重要地位极不相称。

尤其应当指出的是，采用书面形式的死刑复核具有很大的局限性。从现行刑事诉讼法的规定看，死刑复核程序是复核法院单方面的职权活动。实践中复核机关对死刑案件要进行全面审查，包括事实审与法律审，由于其只进行书面审查，并不听取控辩双方特别是辩护方的意见，因此其审查的程序价值有限，不利于彻底发现错误，尤其是事实上的错误。我们认为，死刑复核仅采取书面方式，其弊端显而易见，是现行死刑复核程序的又一缺陷。
三、关于死刑复核程序的存废

从我国刑法典规定的死刑罪种数量看，现阶段适用死刑的案件为数不少。因此，加强对死刑案件的程序保障是非常必要和重要的。鉴于目前死刑复核程序的现状，从慎用死刑的目的出发，我们提出死刑复核程序的存废问题。对此，我们认为有两条思路可供选择。