冷静看待新《国家赔偿法》

刘长秋


　　2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议在北京闭会，会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称新《国家赔偿法》）。该法对行政赔偿、刑事赔偿、赔偿方式和计算标准等方面作出了很多新规定，在赔偿范围、赔偿标准上取得了重大进步，不仅完善了赔偿程序，畅通了赔偿范围，而且还历史性地规定了“精神损害抚慰金”的问题，使精神损害赔偿也被纳入了国家赔偿的范围。依据规定，该法将于2010年12月1日起实行。
　　作为完善我国社会主义法律体系的重要一步，新《国家赔偿法》的通过有着非比寻常的重大意义。该法的通过不仅使得我国国家赔偿的范围更加广泛、更加明确，赔偿的程序和赔偿的标准更加科学、更加完善，而且也使得法律的可操作性变得更强。例如，新法取消了原《国家赔偿法》有关违法归责原则的规定，使得公民因国家机关及其工作人员合法行使职权而遭受权益损害的情况也纳入国际赔偿的范围；新法取消了原《国家赔偿法》要求赔偿请求人申请刑事赔偿时须由赔偿义务机关进行确认的规定，简化了赔偿程序；新法增加了对精神赔偿进行了明确规定，使立法的内容更加人性化；新法增加了赔偿义务机关当场出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证的规定，有利于赔偿义务机关赔偿义务的及时履行……。这些对于保护公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促使国家机关依法行使职权，化解社会矛盾、维护社会稳定以促进社会和谐等，显然都能起到极大的推动作用。就此而言，这样一部法律修正案的通过足以值得我们欢呼雀跃。然而，另一方面，在中国的特殊国情以及我国多年法治建设中所形成的“重立法而轻法律信用”的思维惯性并加之该法自身所内含的一些显见缺憾面前，对这样一部理论上有着重大意义之法律的通过，我们除了要抱以热烈的掌声和满腔的期望之外，恐怕更需要到是保持足够的冷静与理性；换言之，我们必须要清醒地预见到该法在我国法治实践中所能够发挥的实际作用与人们对它的过高期望之间所可能会出现的巨大反差，不宜过于迷信该法在公民权利救济方面的作用。
　　之所以不宜过于迷信该法在公民权利救济方面的作用而更应保持冷静与理性，首先与我国的特殊国情有着直接的关系。在我国，新《国家赔偿法》在理论上应当能够很好地发挥其自身在公民权利救济方面的作用，然而，多民族、多人口以及因此而带来的社会矛盾复杂的现实所必然招致的维稳需要，却决定了《国家赔偿法》不太可能会成为一部单纯追求权利救济的权益保障法，而更可能会是一部以“促和谐、求稳定”为首要目标的秩序维护法。在其首要价值目标在于追求社会稳定而非权利救济的背景下，《国家赔偿法》在公民权利救济方面所能够具有的作为就必然是有限的——至少要低于一部以权利救济为首要价值目标的《国家赔偿法》所能够发挥的作用！而就其规则设置及制度安排所显现出来的理念来看，无论是旧《国家赔偿法》还是新《国家赔偿法》，其首要着眼点显然都在于维护稳定而非权利救济，其责任追究方面的诉求要远大于其权利救济方面的需要。在这种背景下，无论新《国家赔偿法》相对于原《国家赔偿法》而言在立法内容的合理性上取得了多少进步，它都不太可能会在公民的权利救济方面显现出其本应为人们所关注和期待的作为。就此而言，过于迷信新《国家赔偿法》对公民权利救济方面的作用可能会无助于我们对这部法的理解与推进。
　　其次，对新《国家赔偿法》的认识保持足够的冷静与理性也是反思我国多年法治建设中所形成的“重立法而轻法律信用”之思维惯性的必然结果。因为从我国多年的法治实践来看，重立法建设而轻法律信用亦即轻视法律自身的贯彻实施，一直都是我国法治建设的一个流弊。而这一流弊直接导致了很多法律在我国都陷入了过于纸面化的怪圈，无法在实践中发挥其本应有的作用。《国家赔偿法》作为直接挑战国家公权的一部法，自然也难以例外。实际上，《国家赔偿法》在1995年1月1日生效实施之初，曾获得空前赞誉，人们寄希望于这部法律能“最大限度地减少冤假错案”，维护公民的合法权益。而对该法的这样一种高期待一直都有增无减，该法甚至曾一度被认为是中国法治建设过程中乃至中国民主法治史上的一个里程碑式的事件，人们对这部法律的期待与厚望由此不难见一斑！然而，相比于《国家赔偿法》的高调诞生以及其颁布和实施之初人们寄予它的厚望，这部法律的实施过程却是比较令人失望的。现实中，这部法律一直饱受“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等问题的困扰，远没有在公民权利救济方面发挥出应有的能量，以至被人们戏称为“国家不赔法”。这一点，无论是从曾经让我们感觉荒唐至极的“处女嫖娼案”上，还是从让我们洞见“自由不值钱”的“史延生案”中，抑或是从曾经让我们慨叹死权对抗公权之艰难的“胥敬祥案”里，都不难到印证。
　　在震惊全国的“处女嫖娼案”中，19岁少女麻旦旦被陕西泾阳县公安局以“卖淫”为名拘留，被迫两次做处女鉴定后，才得以证明清白。但最后的结果却是，作为受害人的麻旦旦不但在精神上所遭受的重大创伤无从弥补，而且总共只获得了74元的国家赔偿。在“史延生案”中，因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，后被证明是冤案的受害人史延生在被错误羁押5101天之后，最终仅获赔6000余元，以至引发了舆论关于“一天的自由才折价1元多”之唏嘘。而在历时多年终于通过司法路径得以洗清沉冤的“胥敬祥案”中，最终获得52万余元国家赔偿款的胥敬祥显然也并没有感受到一丝半毫的轻松，尤其是在经历了申请国家赔偿长达4年半的、历经无数次申诉和上访的艰难与苦盼之后……。由于我国多年法治建设中所形成的只强调立法建设而忽视法律信用建设之惯性思维的影响，《国家赔偿法》在运行15年期间所带给人们的失望与失落恐怕丝毫不会少于其最初所给予人们的期望与希望。以此观之，在后来的“清洁女工拾金案”中，因为证据不足而未被提起公诉的女清洁工梁丽之所以会在恢复自由之后决定放弃申请国家赔偿，所折射出的除了作为私权主体之个人在面对作为公权主体之国家时的无奈之外，更多的恐怕是对《国家赔偿法》这样一部法律的不信任！
　　而除去以上两个重要因素之外，作为公权力与私权利相互博弈之最新结果的新《国家赔偿法》在规则的设置与制度的安排上，显然也难以让我们对其能够在公民权利救济方面所发挥的作用抱有过高期待。尽管新法的修订较之与旧法而言具有了明显的进步，但显然依旧有一些缺憾。质言之，新法不但未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破，而且还对国外立法实践中普遍采纳的结果归责原则进行了妥协性变通，规定了“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”两项可能会引发争议内容。而这些显然都会形成对新《国家赔偿法》发挥其私利救济功能带来不确定性影响。具体来说：新《国家赔偿法》未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破。从近年来我国不断发生的各类重大安全事故的成因上来看，无论是包括“三鹿奶粉事件”在内的重大食品安全事件的出现，还是包括“山西黑砖窑事件”在内的各类劳动侵权事件的发生，抑或是包括“山西疫苗事件”等在内的各类药品安全事故的形成，相关的行政主管机关都在其中扮演了行政不作为的不光彩角色，而这也成为导致这些重大事故发生的一个不容抹杀的原因。在这种情况下，要求政府为这类事件中的受害人买单则不但可以督促各级政府更好、更积极主动、尽职尽责地行使其自身职权，而且也完全合乎社会对公权的期望以及现代法治所追求之正义理念。但遗憾的是，新《国家赔偿法》却并没有在这方面获得突破。不仅如此，新《国家赔偿法》尽管取消了原法所确立的违法归责原则，并以“有条件”的结果归责赔偿原则取而代之，从而扩大了国家赔偿的范围，但作为结果归责赔偿之例外的“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”却很容易成为行使侦查、检察职权的司法机关为其错拘错捕行为进行开脱的理由。正像有律师所评论的“‘错拘在法定时限内不赔’及‘错捕后酌定不起诉的不赔’两个规定就像两个不安全的尾巴，如果在执行中不加以严格限制，很容易被当成不赔偿的借口。”新法中的以上这些问题无疑都给该法在今后实施蒙上一层阴影，使该法的实效大打折扣！
　　立足于以上分析，笔者认为，对于新修正的《国家赔偿法》，我们固然要对其寄予足够的期望，并要为其内容之更具合理性、更加人性化和更富操作性而欢呼，但更需要清醒地认识到这部法律在运行过程中所可能会遭遇到的现实困难。因为毕竟，只有当我们对这样一部法律的认识保持足够的冷静和理性时，我们才能够坦然地接受其实然与应然之间所形成的巨大反差，也才能够为缩小这一反差做一些更务实的工作！在当前我国法治建设的成果尚不足以令全社会都保持和保证对法律所本应有的足够尊重更毋宁说信仰的情况下，这对我们而言显然是更有意义的！

------本文《发表于《社会观察》2010年第6期。


刘长秋(shangujushi@sina.com)
（200020 上海社会科学院法学研究所）


宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区农业机械驾驶操作人员违章处罚办法
宁夏回族自治区人民政府


办法
第一条 为了加强对农业机械驾驶操作人员的安全监督管理，预防和减少农业机械事故，保障人民生命财产安全，根据《宁夏回族自治区农业机械安全监督管理条例》，制定本办法。
第二条 凡在本自治区行政区域内从事农业机械安全监督管理工作和驾驶操作农业机械的人员，均应遵守本办法。
第三条 县级以上人民政府农业机械行政主管部门所属的农业机械安全监督管理机构（以下简称农机监理机构），负责对农业机械驾驶操作人员违章行为的处罚。
第四条 农业机械驾驶操作人员有下列行为之一的，处以警告或者10元至50元罚款：
（一）驾驶操作农业机械时不携带驾驶操作证、行驶证或准用证的；
（二）驾驶操作的农业机械、灯、转向、离合、制动器等装置不符合安全规定的或仪表、喇叭、后视镜、刮水器等装置不全或失灵的；
（三）驾驶拖拉机进行打碾作业时，机车与石碾间未采用钢性物质连接的；
（四）不按规定办理报户、改型、报废、转籍等异动手续的；
（五）不按规定位置安装农业机械号牌或农业机械号牌丢失、损失后未及时申请补换的；
（六）喷施农药时未采取安全防护或防污染措施的；
第五条 农业机械驾驶操作人员有下列行为之一的，处以50元至200元罚款，可以并处暂扣1至6个月驾驶操作证：
（一）驾驶拖拉机和农用三轮、四轮运输车违章载人的；
（二）驾驶操作的农业机械与驾驶操作证准驾机型不符的；
（三）未按照规定参加年度审验或经审验不合格驾驶操作农业机械的；
（四）驾驶操作未经年度检验或检验不合格的农业机械的；
（五）将农业机械交给无驾驶操作证的人员驾驶操作的；
（六）驾驶操作的农业机械的发动机号、车架号与行驶证、准用证记载不符或没有发动机号、车架号的；
（七）驾驶操作大中型农业机械在坡地作业时，未按规定调宽轮距，或未按横坡作业规定的坡度作业的；
（八）驾驶操作农业机械在易燃场、区作业时，没有配备消防设施的；
（九）驾驶操作农业机械在启动、挂接、升降时，没有设置联络信号的；
（十）驾驶操作农业机械作业时，外露运转部件无防护设施的；
（十一）驾驶操作漏电、漏气、漏油的农业机械进行作业的；
（十二）液压悬挂农机具在停机后，液压装置没有置于最低位置的；
（十三）在清除杂物或排除故障时，未停机或未切断动力源的；
（十四）驾驶大中型农业机械通过村镇、铁路道口或道路危险地段超过规定速度行驶或者无人护行的。
第六条 农业机械驾驶操作人员有下列行为之一的，处以200元至500元罚款，可以并处暂扣7至12个月驾驶操作证：
（一）酒后驾驶操作农业机械的；
（二）涂改、伪造或转借农业机械号牌、驾驶操作的；
（三）驾驶操作无号牌和无证件的农业机械的；
（四）强迫他人违章作业的。
第七条 对农业机械在道路上行驶的违章处罚，依照交通管理法律、法规和规章的规定执行。
第八条 违章涉及双方、多方责任的，根据违章情节轻重，依法分别处罚。一人同时有两种以上违章行为的，分别处罚，合并执行。
第九条 违章事实确凿，并有本办法规定处以警告或者50元以下罚款处罚违章行为的，农机监理机构执法人员可以依照行政处罚法的规定当场作出行政处罚决定。
处以50元以上至500元以下罚款，暂扣驾驶操作证的处罚，由县级以上农机监理机构依法作出决定。
第十条 依照第九条第一款规定作出的罚款决定，有下列情形之一的，农机监理机构执法人员可以当场收缴罚款：
（一）依法给予20元以下罚款的；
（二）不当场收缴事后难以执行的。
第十一条 在边远、交通不便地区，农机监理机构及其执法人员依照第九条规定作出的罚款决定，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，农机监理机构及其执法人员可以当场收缴罚款。
第十二条 农机监理机构及其执法人员依法当场收缴罚款的，必须向当事人出具自治区财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
第十三条 农机监理机构及其执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至所属农机监理机构，农机监理机构应当在2日内将罚款缴付指定的银行。
第十四条 农机监理机构及其执法人员作出违章处罚决定时，应依法填写《农业机械驾驶操作人员违章处罚决定书》，交付当事人。处以警告、暂扣驾驶操作证处罚的，应在其证件的副证记录栏内签注。
暂扣证件的处罚期限自扣证之日起计算。
第十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不起诉，又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的农机监理机构申请人民法院强制执行。
当事人到期不缴纳罚款的，作出罚款决定的农机监理机构可以每日按罚款数额的3％加处罚款。
第十六条 对拒绝、阻挠农机监理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
第十七条 农机监理机构执法人员执行公务时应着装整齐，出示执法证件；对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、故意刁难、勒索钱财的，由其所在农机监理机构根据情节轻重给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 本办法自发布之日起执行。



1997年10月8日